Resolución N.° 00854-2026-TCP-S5

Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 Sumilla: “(…) el examen de “favorabilidad de una norma” implica una valoración integral delos elementos y hechos que confluyen en el caso concreto, tales como una atipicidad de la conducta, unasanción menosgravosao un plazo de prescripción ya vencido; análisis que debe efectuarse inclusive aun cuando el proveedor imputado no lo haya solicitado (…)” Lima, 27 enero de 2026. VISTO, en sesión del 27 de enero de 2026, por la Quinta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, el Expediente N° 8358/2024.TCP, sobre el procedimiento administrativo sancionador generado contra la empresa AlegresaludSociedadAnónimaCerrada,porsupresuntaresponsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedido conforme a Ley, en el marco del Contrato N° 085-2023-GRL-DRSL-DRSAA/UL del 26 de julio de 2023, derivado de la Subasta Inversa Electrónica N° 9-2023-CENARES/MINSA-1, y suscrito con el Gobierno Regional de Loreto - Red de Salud Alto Amazonas Yurimaguas, y atendiendo a lo siguiente; I. ANTECEDENTES: 1. Con decreto del 1 de octubre de 2025, se dispuso iniciar el procedimiento administrativo sancionador contra la empresa Alegresalud Sociedad Anónima Cerrada (R.U.C. N° 20606123095), en adelante el Contratista, por su presunta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedido conforme a Ley, encontrándose incurso en el supuesto de impedimento previsto en el literal o) del numeral 11.1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, en adelante el TUO de la Ley, en el marco del Contrato N° 085-2023-GRL-DRSL-DRSAA/UL del 26 de julio de 2023, en adelante el Contrato, derivado de la Subasta Inversa Electrónica N° 9-2023- CENARES/MINSA-1, en adelante el procedimiento de selección, y suscrito con el Gobierno Regional de Loreto - Red de Salud Alto Amazonas Yurimaguas, en adelante la Entidad, infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley, cuyo Reglamento fue aprobado con Decreto Supremo N° 344-2018-EF y sus modificatorias, en adelante el Reglamento. Página 1 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 Asimismo,se dispusonotificar alContratista paraque, enel plazode diez (10)días hábiles, presente sus descargos, bajo apercibimiento de resolver con la documentación obrante en el expediente. Como sustento para disponer el inicio del procedimiento administrativo sancionador, la Secretaría del Tribunal de Contrataciones Públicas, en adelante el Tribunal, valoró los fundamentos expuestos en la Resolución N° 4038-2023-TCE- S2del18deoctubrede2023emitidaenelmarcodelrecursodeapelaciónsignado en el Expediente N° 9251/2023.TCE, en la que, respecto de los hechos imputados, se indicó lo siguiente: - En el marco del recurso de apelación interpuesto por la empresa Sanex Peruana Sociedad Anónima Cerrada respecto del ítem 15 del procedimiento de selección, aquella cuestionó que el Contratista se encontraría incurso en las causales de impedimento previstas en los literales o) y s) del artículo 11 del TUO de la Ley. - Al respecto, el Tribunal efectuó la revisión del sistema de “Consulta en línea” de la SUNARP, así como del Registro Nacional de Proveedores, verificándose que el Contratista y la empresa Alkhofar S.A.C. —sancionada por una infraccióncometida el 22de octubrede 2020— únicamentecompartencomo nexo a la señora Guisela Suárez, quien se desempeñaba como gerente y accionista del Contratista, con una participación superior al 30%, y que, a su vez, figuraba como accionista de la empresa Alkhofar S.A.C. con una participación minoritaria equivalente al 0,19%. En ese sentido, se concluyó que el Contratista no se encontraba incurso en el impedimento previsto en el literal s) del artículo 11 del TUO de la Ley. - Ahora bien, en lo que respecta al impedimento previsto en el literal o) del artículo 11 del TUO de la Ley, el Tribunal dispuso que la Entidad convocante (CENARES),realicelasgestionesyconsultascorrespondientesafindeverificar si el Contratista, por razón de las personas que lo representan, lo constituyen o participan en su accionariado, o por cualquier otra circunstancia objetivamente comprobable, pudiera ser considerado como continuación, derivación, sucesión o testaferro de una persona impedida o inhabilitada — enestecaso,laempresaAlkhofarS.A.C.—,osidichaempresaejercedealguna forma su control efectivo, con prescindencia de la forma jurídica empleada para eludir la restricción, tales como fusión, escisión, reorganización, transformación u otras similares. Página 2 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 Ello, en atención a que en el expediente del procedimiento recursivo no obraba información ni documentación que evidencie indicios suficientes sobre la configuración del referido supuesto de impedimento. En ese sentido, mediante Oficio N° 345-2023-DG-CENARES/MINSA del 20 de diciembre de 2023, el Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos de Salud (CENARES), remitió el Informe N° D000050-2023-CENARES- DA-UPDS-MINSA del 19 de diciembre de 2023, en el que se desarrollan las acciones de fiscalización posterior realizadas, en los siguientes términos: - DelaspartidasregistralesdelasempresasAlkhofarS.A.C.yAlegresalud S.A.C. —esta última, el Contratista— se obtuvo la siguiente información:  En primer lugar, que la empresa Alkhofar S.A.C. tiene como socia fundadoraadoñaGuiselaAntoninaSuárezGargate,conunaparticipación del 20% del capital social (4 000 acciones), iniciando sus operaciones sociales el 12 de marzo de 2002.  Por su parte, la empresa Alegresalud S.A.C., con inicio de operaciones sociales del 17 de junio de 2020, mediante Junta General de Accionistas de fecha 10 de mayo de 2023, efectuó una reorganización societaria, designándose como nueva gerente general a doña Guisela Antonina Suárez Gargate, quien además ostenta una participación accionaria superior al 30%. - En ese contexto, el Contratista efectuó una reorganización societaria con posterioridad inmediata al inicio de la sanción de inhabilitación temporal impuesta a la empresa Alkhofar S.A.C. mediante Resolución N.° 1694-2023- TCE-S4. En tal sentido, puede determinarse que, al momento de la presentación de ofertas en el procedimiento de selección, la empresa Alkhofar S.A.C. ejercía control efectivo sobre el Contratista, en tanto la persona que se desempeñaba como gerente general de la empresa sancionada, a través de una reorganización societaria, pasó a ocupar el cargo de gerente general del Contratista y a participar de manera relevante en su accionariado. - En consecuencia, el Contratista se encontraba incurso en el impedimento previsto en el literal o) del numeral 11.1 del artículo 11 del TUO de la Ley de Contrataciones del Estado. 1 Obrante a folios 10 al 11 del expediente administrativo sancionador en formato PDF. 2 Obrante a folios 15 al 24 del expediente administrativo sancionador en formato PDF. Página 3 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 2. Mediante escrito s/n presentado el 16 de octubre de 2025, el Contratista se apersonó al procedimiento administrativo sancionador, solicitó el uso de la palabra y formuló sus descargos en los siguientes términos: - Sostiene que, para la configuración del impedimento imputado, corresponde evaluar si dicho impedimento existía a la fecha del perfeccionamiento del contrato y si concurren elementos objetivos que permitan acreditar que su representada constituye continuación, derivación, sucesión o testaferro de la empresasancionadaAlkhofarS.A.C.,oqueestaúltimaejercíacontrolefectivo sobre aquella, conforme al literal o) del numeral 11.1 del artículo 11 de la Ley de Contrataciones del Estado. - Sostiene que el referido impedimento tiene como finalidad evitar fraudes a la ley mediante el uso de figuras societarias orientadas a eludir sanciones; no obstante, su configuración exige la verificación de circunstancias objetivas y comprobables, tales como control societario, participación relevante en el capital social, representación común o gestión efectiva. - Indica que la empresa Alkhofar S.A.C. fue sancionada con inhabilitación temporal entre el 9 de mayo de 2023 y el 9 de setiembre de 2024; sin embargo, refiere que la señora Guisela Antonina Suarez Gargate solo mantiene la condición de accionista minoritaria de dicha empresa, con una participación de 0.19% del capital social desde el año 2017, sin haber ejercido cargos de representación, gerencia ni poder de decisión; lo que descarta la existencia de control efectivo. - Señala que la documentación registral acredita que la señora Suarez Gargate nuncaejercióelcargodegerentegeneraldeAlkhofarS.A.C.,porloqueresulta falsa la imputación referida al control simultáneo de ambas empresas. Asimismo, refiere que su representada fue constituida en junio de 2020, cuenta con socios distintos y registra actividad contractual continua con el Estado con anterioridad a la sanción impuesta a Alkhofar S.A.C., sin presentar vinculación societaria relevante con esta última. - Argumentaqueelúnicovínculoalegado—laparticipacióndelaseñoraSuarez Gargate como accionista en ambas empresas— resulta insuficiente para configurar el impedimento imputado, pues no alcanza el umbral mínimo del 30% de participación accionaria exigido para determinar vinculación, conforme a la normativa aplicable y a los criterios previstos en la legislación tributaria. Página 4 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 - Indica que ambas empresas consignan domicilios, teléfonos y correos electrónicosdistintos,sinqueexistanotroselementosquepermitanacreditar una relación de control, continuidad, derivación o simulación societaria. Añade que en un procedimiento administrativo sancionador previo, sustentado en los mismos hechos y documentos, el Tribunal declaró la inexistencia de la infracción imputada, conforme se puede ver en la Resolución N° 04540-2024-TCE-S1. - Concluye que, a partir de la valoraciónconjunta de los mediosprobatorios, su representada noestuvoincursaen elimpedimentoprevistoenel literal o)del artículo 11 del TUO de la Ley, por lo que no concurre la infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del citado cuerpo normativo, correspondiendo declarar no ha lugar a la imposición de sanción. - Finalmente, solicita la aplicación del principio de retroactividad benigna, considerando que la normativa vigente eliminó el impedimento invocado, lo que determina la desaparición del tipo infractor imputado. 3. Mediante Oficio N° 9791-2025-GRL-GGR-GRA-OELSG presentado al Tribunal el 23 de octubre de 2025, la Entidad remitió la información solicitada previamente al inicio del procedimiento administrativo sancionador. 4. Con decreto del 27 de octubre de 2024, se dispuso tener por apersonado al procedimiento administrativo sancionador al Contratista y por presentados sus descargos; asimismo, se dispuso dejar a consideración las solicitudes de audiencia pública y de aplicación del principio de retroactividad benigna planteadas. Finalmente, se remitió el expediente a la Quinta Sala del Tribunal para que resuelva, siendo recibido el 28 del mismo mes y año. 5. Mediante decretodel 20de noviembre de2025, se programóaudienciapara el 10 de diciembre de 2025. 6. Con decreto del 1 de diciembre de 2025, se reprogramó la audiencia para el 22 de diciembre de 2025. 7. El 17 de diciembre de 2025, el Contratista acreditó a su representante para hacer uso de la palabra en la audiencia programada. 8. El 22 de diciembre de 2025, se llevó a cabo la audiencia programada, con la participación del representante del Contratista. Página 5 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 III. FUNDAMENTACIÓN: 1. Es materia del presente procedimiento administrativo sancionador determinar si corresponde atribuir responsabilidad administrativa al Contratista por haber contratado con el Estado estando inmerso en el supuesto de impedimento previsto en el literal o) del numeral 11.1 del artículo 11 del TUO de la Ley; en el marco de la contratación perfeccionada mediante el contrato derivado del procedimiento de selección; infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley. Cuestión previa: sobre la posibilidad de aplicar el principio de retroactividad benigna. 2. En primer orden, ante los frecuentes cambios producidos en la normativa de contratación pública, es necesario evaluar si, en el presente caso, es de aplicación lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG, donde, como parte del principio de irretroactividad, se prevé lo siguiente: “5. Irretroactividad. - Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes al momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición”. (El subrayado es agregado). En ese sentido, si bien bajo el principio de irretroactividad, como regla general, en los procedimientos administrativos sancionadores la norma aplicable es aquella vigente al momento de la comisión de la infracción, también se admite la aplicación de una norma posterior, si esta resulta más favorable para el administrado. En este punto, cabe indicar que el examen de “favorabilidad de una norma” implicaunavaloraciónintegraldeloselementosyhechosqueconfluyenenelcaso concreto, tales como una atipicidad de la conducta, una sanción menos gravosa o un plazo de prescripción ya vencido; análisis que debe efectuarse inclusive aun cuando el proveedor imputado no lo haya solicitado, dado que los principios del procedimiento administrativo sancionador exigen su aplicación de oficio. Página 6 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 3. Al respecto, en el presente caso el procedimiento administrativo sancionador se inicióporlapresuntacomisióndelainfraccióntipificadaenelliteralc)delnumeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley, norma vigente al momento de ocurrido los hechos materia de imputación. No obstante, el 22 de abril de 2025 entró en vigencia la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, en adelante la Ley General, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 009-2025-EF, en lo sucesivo el Reglamento de la Ley General. En tal sentido, corresponde verificar si la aplicación de la referida normativa resulta más beneficiosa al Contratista, atendiendo a la excepción (de favorabilidad) que forma parte del principio de irretroactividad. 4. En atención a lo expuesto, cabe traer a colación el tipo infractor imputado, regulado en el numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley: “Artículo 50. Infracciones y sanciones administrativas 50.1 El Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra, cuando corresponda, incluso en los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5 de la presente Ley, cuando incurran en las siguientes infracciones: (…) c) Contratar con el Estado estando impedido conforme a Ley. (…)”. 5. Por su parte, en el numeral 87.1 del artículo 87 de Ley General, se mantiene como conducta infractora el contratar con el Estado estando impedido para ello, en los siguientes términos: “Artículo 87. Infracciones administrativas a participantes, postores, proveedores y subcontratistas 87.1. Son infracciones administrativas pasibles de sanción a participantes, postores, proveedores y subcontratistas las siguientes: (…) i) ContratarconelEstadoestandoimpedidoconformealey,conindependencia del régimen legal de contratación aplicable, conforme al artículo 30 de la presente ley. (…)”. Página 7 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 6. Como se aprecia, en el presente caso nos encontramos frente a la tipificación de una infracción a través de una norma de remisión, conocida como norma sancionadora en blanco, en la que el contenido del tipo infractor viene dado por una norma que define la obligación o prohibición cuya inobservancia constituye la infracción. 7. En este punto, debe considerarse que, para esta clase de tipificaciones, cuando la norma que completa el tipo infractor sufre modificaciones, la retroactividad benigna resulta aplicable. Así, en doctrina se ha indicado que “en términos generales puede afirmarse que ambos principios o garantías —la irretroacción en lo desfavorable y la retroacción en lo beneficioso— juegan a plenitud cuando lo que se modifica no es la norma sancionadora en sí misma sino la que aporta el complemento que viene a rellenar el tipo en blanco por aquélla dibujado” . 3 8. Conforme a lo señalado, tomando en cuenta que tanto el artículo 50 del TUO de la Ley, como el artículo 87 de la Ley General, remiten a una norma que completa el tipoinfractor, al establecer lossupuestosde impedimentopara contratar conel Estado cuya inobservancia determina la configuración de la infracción, es necesario determinar si las normas que completan el tipo infractor han sufrido modificaciones que ameriten la aplicación del principio de retroactividad benigna. 9. En ese sentido, se aprecia que la Ley General ha modificado los supuestos de impedimento contemplados en el TUO de la Ley, conforme se detalla a continuación: Texto según el TUO de la Ley Texto según la Ley General de contrataciones Públicas Artículo 11. Impedimento Artículo 30. Impedimentos para contratar 11.1 Cualquiera sea el régimen legal de 30.1. Con independencia del régimen legal de contratación aplicable, están impedidos de contratación aplicable, los impedimentos para ser participantes, postores, contratistas y/o ser participante, postor, contratista o subcontratistas, incluso en las contratacionessubcontratista con la entidad contratante son a que se refiere el literal a) del artículo 5,los siguientes: siguientes personas: (…) (…) 3. Impedimentos para personas jurídicaso por o) En todo proceso de contratación, las representación: personas naturales o jurídicas a través de lasEl alcance del impedimento para contratar con cuales, por razón de las personas que las el Estado obedece a las siguientes precisiones: representan, las constituyen o participan en (…) suaccionariadoocualquierotracircunstancia 3 LÓPEZ MENUDO, Francisco, Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras, En: LOZANO CUTANDA, Blanca (Directora), Diccionario de Sanciones administrativas, Madrid: Iustel. 2010, p. 724. Página 8 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 comprobable se determine que son Impedimentos para Alcance del continuación, derivación, sucesión, o personas jurídicas o impedimento testaferro, de otra persona impedida o por representación inhabilitada, o que de alguna manera esta de estas posee su control efectivo, (…) (…) independientemente de la forma jurídica Tipo 3.F: Mientras dure el empleada para eludir dicha restricción, tales(…) impedimento de la como fusión, escisión, reorganización, Personas naturales persona que lo transformación o similares. o jurídicas que, origina, en todo (…). encontrándose proceso de impedidas, contratación a nivel constituyan, nacional. absorban o se (…). fusionen con otra persona jurídica del mismo rubro. (…). 10. En ese sentido, se advierte que la Ley General no ha contemplado como impedimento el supuesto que estaba regulado en el literal o)del numeral11.1 del artículo 11 del TUO de la Ley, materia de imputación en el presente caso al Contratista. Asimismo, debe valorarse que el impedimento del Tipo 3.F de la Ley N° 32069, establece prohibición para contratar a personas naturales y jurídicas, que encontrándose impedidas, se constituyan, absorban o se fusionen con otra personajurídicadelmismorubro;deesemodo,másalládeunaredaccióndistinta, no es posible identificar que este supuesto de la Ley General sea el mismo al imputado en el presente caso. 11. Sin perjuicio de ello, no se ha verificado que la empresa Alkhofar S.A.C., en su condición de persona jurídica sancionada, haya constituido, creado, absorbido o se haya fusionado con otra persona jurídica, de manera que ello hubiera dado lugar a la conformación del Contratista. Por el contrario, se aprecia que el Contratista es una empresa que ya se encontraba constituida con anterioridad a la sanción impuesta a la empresa Alkhofar S.A.C., sin que se identifique la realización de actos de constitución, absorción o fusión con otra persona jurídica del mismo rubro durante la vigencia de algún impedimento. 12. Bajo dichas consideraciones, en el caso concreto resulta de aplicación una normativa más favorable a la administrada, en tanto el impedimento que dio origen al procedimiento administrativo sancionador no se encuentra tipificado de forma equivalente en la Ley N.° 32069; circunstancia que incide directamente en Página 9 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 la configuración del tipo infractor consistente en contratar con el Estado estando impedido. 13. En consecuencia, conforme a lo anteriormente expuesto, y en aplicación del principio de retroactividad benigna, no resulta posible atribuir responsabilidad al Contratista por la infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley [ahora en el literal i) del numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley General]. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe el Vocal ponente JorgeAlfredoQuispeCrovetto,ylaintervencióndelVocalChristianCesarChocano Davis y del Vocal Roy Nick Álvarez Chuquillanqui, atendiendo a la reconformación de la Quinta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en ResolucióndePresidenciaEjecutivaN°D000006-2025-OECE-PREdel23deabrilde 2025, publicada el 23 del mismo mes y año en el Diario Oficial “El Peruano”, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 16 y 87 de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, y los artículos 18 y 19 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Decreto Supremo N° 067-2025- EF del 11 de abril de 2025; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad; LA SALA RESUELVE: 1. Declarar, no ha lugar a la imposición de sanción contra la empresa Alegresalud Sociedad Anónima Cerrada (R.U.C. N° 20606123095), por su presunta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedida para ello, en el marco del Contrato N° 085-2023-GRL-DRSL-DRSAA/UL del 26 de julio de 2023, suscrito con el Gobierno Regional de Loreto - Red de Salud Alto Amazonas Yurimaguas, derivado de la Subasta Inversa Electrónica N° 9-2023- CENARES/MINSA-1; infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF, por los fundamentos expuestos. 2. Archívese de manera definitiva el presente expediente. Regístrese, comuníquese y publíquese, CHRISTIAN CÉSAR CHOCANO DAVIS PRESIDENTE Página 10 de 11 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 00854-2026-TCP-S5 DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE ROY NICK ALVAREZ CHUQUILLANQUI JORGE ALFREDO QUISPE CROVETTO VOCAL VOCAL DOCUMENTO FIRMADO DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE DIGITALMENTE Chocano Davis. Álvarez Chuquillanqui. Quispe Crovetto. Página 11 de 11