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Documento regulatorio
VISTO en sesión del 9 de abril de 2026 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas el Expediente N° 1465/2015.TCE, sobre la solicitud de retroactividad benigna planteada por la empre...
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Z Sumilla: “(…) se puede concluir que, en el caso concreto, no corresponde aplicar el principio de retroactividad benigna sobre la sanción contenida en la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, toda vez que la norma vigente no configura ningún beneficio para la Recurrente”. Lima, 9 de abril de 2026 VISTO en sesión del 9 de abril de 2026 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas el Expediente N° 1465/2015.TCE, sobre la solicitud de retroactividad benigna planteada por la empresa GRIFO SAN MARTIN S.A.C. contra la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016; por los fundamentos expuestos; y, atendiendo a los siguientes:
del Tribunal de Contrataciones del Estado (ahora, Tribunal de Contrataciones Públicas), resolvió, entre otros aspectos, sancionar a la empresa Grifo San Martín S.A.C., en lo sucesivo el Contratista, con inhabilitación definitiva en su derecho de participar en procedimiento de selección y contratar con el Estado, por su responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedido conforme a Ley, y por haber presentado información inexacta como parte de su oferta ante el Gobierno Regional de Cusco – Dirección Regional de Salud Cusco, en lo sucesivo la Entidad, en el marco de la Adjudicación Directa Selectiva N° 003-2014 DIRESA – CUSCO; infracciones tipificadas en los literales d) y j) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1017, modificado mediante la Ley N° 29873, en adelante la Ley, en concordancia con su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 184- 2008-EF, modificado por Decreto Supremo N° 138-2012-EF, en lo sucesivo el Reglamento.
Z La referida Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016 fue notificada al Contratista y a la Entidad el mismo día, mediante su publicación en el Toma Razón Electrónico del OSCE, conforme a lo establecido en la Directiva N° 008- 2012/OSCE/CD, Disposiciones que regulan la emisión de Decretos y Resoluciones y/o Acuerdos del Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificación, así como la programación de Audiencias y lectura de Expediente.
y año ante la Mesa de Partes Digital del Tribunal de Contrataciones Públicas, en adelante el Tribunal, la empresa Grifo San Martín S.A.C., en lo sucesivo el Recurrente, solicitó la extinción o cese de la sanción de inhabilitación definitiva impuesta mediante la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, en aplicación del principio de retroactividad benigna. Para dicho efecto, señaló, principalmente, lo siguiente:
N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, y N° 928-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, el Tribunal le impuso sanción definitiva, en cada caso, por haber contratado con el Estado estando impedido conforme a Ley, y por haber presentado información inexacta, infracciones previstas en los literales d) y j) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley.
basan en que, a la fecha de la suscripción del contrato (2023), tenía como accionista al señor Luis Arturo Flores García, cuando aquel era Alcalde de la Municipalidad Provincial de Cusco (2011-2024), con un porcentaje mayor al 5% de acciones; además, tenía al señor César Augusto Flores García, hermano de aquel, como gerente y accionista con un porcentaje del 90%; por tanto, se determinó que incurrió en la causal de impedimento establecida en los literales f) y g), en concordancia con el literal c) del artículo 10 de la Ley; y como consecuencia de ello, se determinó que presentó información inexacta; determinándose que incurrió en las infracciones previstas en los literales d) y j) del numeral 51.1 del artículo 50 de la Ley.
Públicas, es más benigna que la norma con la que se impuso sanción, toda Z vez que permite que los sujetos impedidos ostenten hasta el 30% del capital social en la persona jurídica
Tribunal el presente expediente, a efectos de que evalúe la solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna respecto a la sanción impuesta al Recurrente, realizándose el pase a vocal el 5 del mismo mes y año.
retroactividad benigna respecto de la sanción de inhabilitación definitiva impuesta al Recurrente mediante la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, por su responsabilidad en la comisión de las infracciones consistentes al haber contratado con el Estado estando impedido conforme a Ley, y por haber presentado información inexacta como parte de su oferta; tipificadas en los literales d) y j) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley. Sobre la aplicación del principio de retroactividad benigna
jurisprudencia [véase Expedientes N° 2389-2007-PHC/TC, N° 2744-2010-PHC/TC, entre otros] ha señalado lo siguiente: “…el Principio de retroactividad benigna implica, por tanto, la aplicación de una norma jurídica penal posterior a la comisión del hecho delictivo, con la condición de que dicha norma contenga disposiciones más favorables al reo. Ello se sustenta en razones político-criminales, en la medida que el Estado pierde interés (o el interés sea menor) en sancionar un comportamiento que ya no constituye delito (o cuya pena ha sido disminuida). Pero primordialmente se justifica en virtud del principio de humanidad de las penas, el mismo que se fundamenta en el principio-derecho de dignidad de la persona humana (artículo 1 de la Constitución)”. En base a dicha disposición constitucional, y considerando que tanto el Derecho Penal como el Derecho Administrativo Sancionador son manifestaciones del poder punitivo del Estado, resulta que el principio de retroactividad benigna también sería aplicable a la norma administrativa sancionadora, al formar parte del conjunto normativo del Derecho Sancionador. En esa línea, la Corte Suprema de Z Justicia de la República, a través de la Casación N° 3988-2011-Lima, ha reconocido, con carácter de precedente vinculante, la aplicabilidad de la retroactividad benigna en materia administrativa sancionadora, señalando lo siguiente: “…la aplicación de la retroactividad benigna en materia administrativa presupone la existencia de dos juicios disimiles por parte del legislador sobre un mismo supuesto de hecho conductual (un cambio de valoración sobre la conducta infractora): Uno anterior, más severo, y otro posterior, más tolerante.”
N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por las Leyes N° 31465 y N° 31603, en adelante el TUO de la LPAG, ha contemplado el principio de irretroactividad, según el cual “son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición”. (El resaltado y subrayado es agregado). Atendiendo a lo señalado, se aprecia que el principio de retroactividad benigna también resulta aplicable al derecho administrativo sancionador.
administrativos sancionadores, como regla general, la norma aplicable es aquella que se encontraba vigente al momento de la comisión de la infracción y, como excepción, se admite la posibilidad de aplicar una norma nueva que haya entrado en vigencia con posterioridad a dicho hecho, siempre que ésta resulte más beneficiosa para el administrado. Cabe traer a colación lo señalado por Christian Guzmán Napuri1, quien sostiene que “…la aplicación retroactiva de la norma administrativa sancionadora es posible solamente cuando se trata de sanciones ya generadas, pero todavía no ejecutadas. A la inversa, si una pena ya ha sido ejecutada durante el periodo de vigencia de la norma administrativa sancionadora inicial y posteriormente otra 1 GUZMÁN NAPURI, Christian. Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo. Ediciones Caballero Bustamante. Lima: 2011. Pág. 817.
Z norma establece una pena menor, ésta no es posible de ser aplicada para el caso ya agotado.” A mayor abundamiento, Baca Oneto, Víctor Sebastián2 señala que “(…) en caso ya hubiera sido ejecutada, no tiene sentido pretender que la nueva norma (o criterio administrativo o jurisprudencial) se apliquen retroactivamente. En este caso, la situación o relación jurídica existente entre el administrado infractor y la Administración ya se ha agotado.” Consecuentemente, si la nueva norma no reporta ningún beneficio a la situación del administrado, carece de objeto que se la aplique retroactivamente, dado que no es más favorable, pues, aunque, en abstracto, establezca disposiciones sancionadoras que puedan parecer en términos generales como más benignas, lo que se requiere para la aplicación retroactiva de la nueva norma, es que le reporte, de manera concreta, una consecuencia más ventajosa.
aspectos una nueva norma puede aplicarse retroactivamente por favorecer al presunto infractor o al infractor; así, el referido principio de irretroactividad establece que las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo tanto en lo referido a: i) la tipificación de la infracción y la sanción, ii) los plazos de prescripción, y iii) respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
una nueva normativa de contratación pública vigente que resulte más beneficiosa a la situación actual del administrado, respecto a la sanción de inhabilitación definitiva que le fue impuesta por el Tribunal a través de la Resolución N° 900- 2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016.
pronunciamiento, se encuentra vigente la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, en adelante la Ley N° 32069, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 009-2025-EF, en lo sucesivo el Reglamento vigente. 2 BACA ONETO, Víctor Sebastián. La Retroactividad Favorable en Derecho Administrativo Sancionador, en https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/09/2.-VICTOR-BACA-FIDA-2015-La-retroactividad-favorable-en- Derecho-administrativo-sancionador.pdf Z Cabe precisar que, de la revisión de la citada normativa, se advierte que las infracciones materia de análisis referidas a contratar con el Estado estando impedido conforme a Ley, y presentar información inexacta ante determinadas entidades continúan tipificada como infracciones punibles de sanción; por tanto, en dicho extremo, no existe ningún cambio que favorezca la situación del Recurrente.
benigna, el Tribunal extinga o cese la sanción de inhabilitación definitiva impuesta mediante la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016. Sostiene que la Ley N° 32069, es más benigna que la norma con la que se impuso sanción, toda vez que permite que los sujetos impedidos ostenten hasta el 30% del capital social en la persona jurídica. En torno a ello, precisó que los hechos que sustentaron la imposición de la sanción fue que, a la fecha de la suscripción del contrato (2023), tenía como accionista al señor Luis Arturo Flores García, cuando aquel era Alcalde de la Municipalidad Provincial de Cusco (2011-2024), con un porcentaje mayor al 5% de acciones; además, tenía al señor César Augusto Flores García, hermano de aquel, como gerente y accionista con un porcentaje del 90%; por tanto, se determinó que incurrió en la causal de impedimento establecida en los literales f) y g), en concordancia con el literal c) del artículo 10 de la Ley; y como consecuencia de ello, se determinó que presentó información; determinándose que incurrió en las infracciones previstas en los literales d) y j) del numeral 51.1 del artículo 50 de la Ley.
2016, se verifica que en su oportunidad se efectuó el análisis respectivo sobre la posibilidad de aplicar la norma más favorable al caso concreto, ello considerando que el 9 de enero de 2016 había entrado en vigencia la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, en adelante la Ley N° 30225, que modificó los alcances del artículo 51 de la Ley, el cual puede advertirse en los fundamentos 52 al 58 de la misma. Conforme al siguiente detalle:
Z Z Asimismo, respecto a la graduación de la sanción y la aplicación de la sanción de inhabilitación definitiva, se efectuó el análisis de retroactividad benigna en los fundamentos 59 al 63 de la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, de acuerdo a las siguientes imágenes:
Z Z Como se puede advertir, en la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016 se efectuó el análisis respecto a la aplicación de retroactividad benigna, llegando a la conclusión de que la normativa vigente en aquella oportunidad [la Ley N° 30225] resultaba más beneficiosa para el Recurrente, toda vez que el literal
inhabilitación definitiva se imponía al proveedor que en los últimos cuatro (4) años ya se le hubiera impuesto más de dos (2) sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis (36) meses.
Z
N° 32069 y Reglamento vigente], advirtiendo que las infracciones por haber contratado con el Estado estando impedido conforme a Ley, y por haber presentado información inexacta continúan tipificada como infracción en los literales i) y l) del numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley N° 32069, por lo que en dicho extremo no existe ningún cambio que favorezca la situación de la Recurrente. De igual modo, la norma vigente no ha modificado la configuración de la sanción de inhabilitación definitiva, en el extremo referido a la acumulación de sanciones de inhabilitación temporal, toda vez que se ha establecido lo siguiente: “Artículo 91. Inhabilitación definitiva 91.1. La sanción de inhabilitación definitiva es impuesta en los supuestos de infracción previstos en los literales i), j), k), l) y m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley, siempre que, en los últimos cuatro años, ya se hubieran impuesto al proveedor más de dos sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis meses. 91.2. Para efectos de la aplicación de la inhabilitación definitiva, no se consideran las sanciones impuestas por contratos menores y aquellos derivados de los catálogos electrónicos de acuerdo marco cuyos valores correspondan a contratos menores, salvo aquellas derivadas de la infracción contenida en el literal m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley. (…)”. [El resaltado y subrayado es agregado]. En conclusión, resulta evidente que la norma vigente no representa un beneficio para la Recurrente, al haberse contemplado el mismo supuesto establecido por la Ley N° 30225 y su Reglamento, aplicados en su oportunidad a través de la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016.
la Ley N° 32069 es más benigna que la norma con la que se impuso sanción, toda vez que permite que los sujetos impedidos ostenten hasta el 30% del capital social en la persona jurídica.
no implica una reevaluación de la configuración de la infracción, sino solo la Z comparación de la normativa que estuvo vigente a la fecha de determinación de la sanción, con aquella posterior que sea más favorable, aplicando esta última en tanto, le sea más favorable al administrado Siendo esto así, la comisión de la infracción determinada en el marco de la normativa vigente a la fecha de la ocurrencia de los hechos, solo podrá ser variada o sustituida, en la medida que la norma posterior, en relación a aquella, haya establecido condiciones y parámetros de cuantificación más favorables para el administrado. Asimismo, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio de retroactividad benigna solo será aplicable, produciendo efectos retroactivos, en cuanto a i) la tipificación de la infracción como a la sanción, ii) sus plazos de prescripción, y iii) respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición; más no una reevaluación o revisión de los hechos ya determinados en su momento.
configuración de la infracción respecto al impedimento establecido en el literal g) del artículo 10 de la Ley, el cual establecía que el límite máximo del porcentaje de participación de los sujetos impedidos en una persona jurídica, era del de 5% del capital social. Sin embargo, sostiene que la Ley N° 32069 es más benigna al haber ampliado el porcentaje de participación al 30%. En relación a ello, es preciso señalar que, tanto la Ley N° 30225, como la normativa vigente Ley N° 32069 ampliaron el porcentaje de participación de los sujetos impedidos en las personas jurídicas, en donde aquellos tengan o hayan tenido una participación individual o de manera conjunta superior al 30% del capital social. Sobre el particular, es preciso indicar que los impedimentos están vinculados a la configuración de la infracción, y como se ha señalado precedentemente este extremo no es materia revisable en una retroactividad benigna; sin perjuicio de ello, este Colegiado ha verificado de la recurrida que al momento de ocurrido los hechos el señor Luis Arturo Flores García, era accionista del Recurrente, quien ostentaba la Alcaldía de la Municipalidad Provincial de Cusco (2011-2024), con un porcentaje mayor del 10% de acciones, y el señor César Augusto Flores García, Z hermano de aquel, fue accionista con un porcentaje del 90%; es decir, incluso con la norma actual, también se configuraría la infracción toda vez entre ambos superaban el 30% del porcentaje de participación en el Recurrente.
beneficio para el Recurrente respecto a la configuración de la infracción analizada en su oportunidad, debe precisarse que la responsabilidad atribuida al Recurrente mediante la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, respecto a la determinación de responsabilidad, se encuentran debidamente motivados, al haberse acreditado la configuración del tipo infractor imputado; esto es, haber contratado con el Estado estando impedido conforme a Ley, y por haber presentado información inexacta ante la Entidad.
ocupa, en principio, no corresponde con ocasión de la aplicación del principio de retroactividad benigna reexaminar o reevaluar hechos que ya fueron determinados en su momento, tampoco resulta posible, en el caso en específico, revisar los impedimentos vinculados a la configuración de la infracción.
no corresponde aplicar el principio de retroactividad benigna sobre la sanción contenida en la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, toda vez que la norma vigente no configura ningún beneficio para la Recurrente.
Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016; por tanto, al no acreditarse que la normativa vigente resulte más favorable para la Recurrente, corresponde declarar NO HA LUGAR a la solicitud de aplicación de retroactividad benigna efectuada por esta última, respecto a la sanción de inhabilitación definitiva impuesta en su contra. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente César Arturo Sánchez Caminiti, y la intervención de los vocales Steven Aníbal Flores Olivera y Sonia Tatiana Angulo Reátegui, atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025, y en ejercicio de las Z facultades conferidas en el artículo 16 de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, y los artículos 19 y 20 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por Decreto Supremo N° 067-2025-EF del 12 de abril de 2025, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
benigna formulada por la empresa GRIFO SAN MARTIN S.A.C. (con R.U.C. N° 20527343802), en relación a la sanción de inhabilitación definitiva impuesta a través de la Resolución N° 900-2016-TCE-S2 del 6 de mayo de 2016, por los fundamentos expuestos.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss. Flores Olivera. Sánchez Caminiti. Angulo Reátegui