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Documento regulatorio
Procedimiento administrativo sancionador instaurado contra la empresa ABALFRESH SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, por su presunta responsabilidad al haber presentado supuesta documentación falsa o adultera...
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Sumilla: “(…) para establecer la responsabilidad de un administrado, se debe contar con todas las pruebas suficientes para determinar de forma indubitable la comisión de la infracción y la responsabilidad en el supuesto de hecho que produzca convicción suficiente más allá de la duda razonable y se logre desvirtuar la presunción de veracidad que lo protege.” Lima, 6 de abril de 2026 VISTO en sesión de fecha 6 de abril de 2026 de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, el Expediente N°9814/2023.TCE, el procedimiento administrativo sancionador instaurado contra la empresa ABALFRESH SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, por su presunta responsabilidad al haber presentado supuesta documentación falsa o adulterada y/o con información inexacta, como parte de su oferta, en el marco de la Adjudicación Simplificada N°30-2022-ESSALUD-RPA (Primera Convocatoria) – Ítem 2, convocada por el SEGURO SOCIAL DE SALUD; y, atendiendo a los siguientes:
Estado (SEACE), el 29 de noviembre de 2022, el Seguro Social de Salud, en adelante la Entidad, convocó la Adjudicación Simplificada N°30-2022-ESSALUD-RPA (Primera Convocatoria) – Ítem 2, con un valor estimado ascendente a S/ 59,640.60 (cincuenta y nueve mil seiscientos cuarenta con 60/100 soles), en lo sucesivo el procedimiento de selección. Cabe precisar el procedimiento de selección fue convocado bajo la vigencia del Texto Único de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Supremo N° 082-2019-EF, en adelante la Ley, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 344-2018-EF, en lo sucesivo el Reglamento. El 19 de enero de 2023 se llevó a cabo la presentación de ofertas (electrónica) y el 3 de marzo de 2023 se notificó, a través del SEACE, el otorgamiento de la buena pro a favor de la empresa ABALFRESH SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, por el monto ascendente a S/58.555.60. Posteriormente, el 24 de marzo de 2023, la Entidad y la empresa ABALFRESH SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, en adelante el Contratista, suscribieron el Contrato N°43-2023.
setiembre de 2023, la Entidad comunicó que el Contratista incurrió en la infracción de presentar documento falso y/o con información inexacta, para sustentar su denuncia adjuntó, entre otros, el Informe Técnico N°21-UA-OAyCP-OA-GRPA- ESSALUD-20232 de 8 de setiembre de 2023, a través del cual señaló lo siguiente:
oferta presentara por el Contratista, es así que, mediante Carta N°875-OAyCP- OA-GRPA-ESSALUD-2023 de 10 de agosto de 2023, se solicitó al Notario Público de Lima Aurelio A. Diaz Rodríguez, la verificación del documento objeto de fiscalización con la finalidad de constatar la veracidad y autenticidad del documento presentado como parte de la oferta de la empresa.
Oficios s/n, en atención a la Carta N°875-OAyCP-OA-GRPA-ESSALUD-2023, a través de los cuales el Notario Público de Lima Aurelio A. Diaz Rodríguez informó lo siguiente:
Notaría a su cargo.
escaneados y que podrían pertenecer a otra legalización.
Lima, el documento “Autorización para uso de autorización sanitaria – SENASA” presentado como parte de la oferta por el Contratista es inexacta.
administrativo sancionador contra el Contratista, por su supuesta responsabilidad al haber presentado, como parte de su oferta, documentación con información inexacta y/o falsa o adulterada, en el marco del procedimiento de selección, infracciones tipificadas en los literales j) e i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley. Documento falso o adulterado y/o con información inexacta 1 Obrante a folios 3 al 4 del expediente adjunto al decreto de inicio. 2 Obrante a folios 8 al 12 del expediente adjunto al decreto de inicio.
legalizado por el Abogado Notario de Lima, Aurelio Alfonso Diaz Rodríguez. En tal sentido, se le otorgó el plazo de diez (10) días hábiles a fin de que formule sus descargos, bajo apercibimiento de resolver el procedimiento con la documentación obrante en autos.
sobre la notificación del decreto de inicio al Contratista el 15 de diciembre de 2025, a través de la casilla electrónica, según constancia de acuse de lectura publicada en el Toma Razón electrónico. Asimismo, dejó constancia que el Contratista no se apersonó ni presentó sus descargos, haciendo efectivo el apercibimiento en su contra; y, dispuso remitir el expediente a la Tercera Sala para que resuelva, siendo recibido el 6 de enero de 2026.
“(…)
calidad de Notario Público, certificó o no la firma de la señora Mercedes Laura Rojas Anchirayco y la firma del señor William Donato Melgarejo Rojas, contenidas en el documento “Autorización para uso de autorización sanitaria – SENASA”. Se adjunta copia del documento.
en todos sus extremos.
notarial del documento “Autorización para uso de autorización sanitaria – SENASA”, corresponden a su despacho notarial. (…)”
el Contratista incurrió en responsabilidad administrativa por haber presentado supuesta documentación falsa o adulterada y/o con información inexacta, como parte de su oferta, en el marco del procedimiento de selección; infracciones que estuvieron tipificadas en el los literales i) y j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley. Respecto a la infracción referida a presentar documentación inexacta Naturaleza de la infracción
impone sanción, por presentar información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y a la Central de Compras Públicas-Perú Compras. En el caso de las Entidades siempre que esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisitos que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual. Tratándose de información presentada al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP) o al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), el beneficio o ventaja debe estar relacionada con el procedimiento que se sigue ante estas instancias. Aunado a lo anterior, y conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal, la información inexacta supone un contenido que no es concordante o congruente con la realidad, lo que constituye una forma de falseamiento de la misma.
presentación de información inexacta, deberá acreditarse que la inexactitud esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisitos que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual.
acuerdos adoptados en Sala Plena interpretan de modo expreso y con carácter general las normas establecidas en el TUO de la Ley y su nuevo Reglamento y que, además, constituyen precedentes de observancia obligatoria. En consecuencia, para la configuración de la infracción referida a la presentación de información inexacta, deberán verificarse los siguientes aspectos:
fueron efectivamente presentados ante una Entidad contratante (en el marco de un procedimiento de contratación pública), o al Tribunal, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) o a la Central de Compras Públicas (Perú Compras), en el marco del procedimiento que se siga en dichas instancias.
corresponde verificar si se ha acreditado la inexactitud de la información contenida en los documentos presentados, independientemente de quién haya sido su autor o de las circunstancias que hayan acontecido; ello, en atención a la responsabilidad objetiva de la presente infracción.
deberá verificarse que la inexactitud esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisitos que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual, independientemente de que ello se logre; mientras que en los demás casos (OSCE, Tribunal y RNP), deberá estar vinculado al cumplimiento del procedimiento correspondiente. Respecto a la infracción referida a presentar documentación falsa o adulterada Naturaleza de la infracción
la contratación pública incurrirán en infracción administrativa cuando presenten documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), o a la Central de Compras Públicas– Perú Compras. Así, conforme a la jurisprudencia del Tribunal, un documento falso es aquél cuya emisión o firma no corresponde a la persona natural o jurídica que aparece en el mismo documento como su autor, suscriptor o emisor; por su parte, un documento adulterado es aquel que, siendo válidamente expedido o suscrito, posteriormente es modificado en su contenido. En consecuencia, para la configuración de la infracción referida a la presentación de documentos falsos o adulterados, deberán verificarse los siguientes aspectos:
falsos o adulterados fueron efectivamente presentados ante una Entidad contratante (en el marco de un procedimiento de contratación pública), o al Tribunal, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al OECE o a la Central de Compras Públicas (Perú Compras), en el marco del procedimiento que se siga en dichas instancias.
corresponde verificar si se ha acreditado la falsedad (respecto de la emisión del documento) o adulteración (modificación del documento válidamente expedido), independientemente de las circunstancias o autor material de la falsificación o adulteración; ello, en atención a la responsabilidad objetiva de la presente infracción.
sancionadora del Tribunal es el de culpabilidad, previsto en el numeral 10 del
administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva”.
infracción referida a la presentación de documentación falsa o adulterada es objetiva.
de cualquier evaluación o análisis del factor subjetivo del infractor, es decir, le resulta irrelevante analizar la intencionalidad, imprudencia, negligencia o falta de diligencia, pues basta verificar la conducta calificada como infractora3, que, en el presente caso, en principio, es presentar documentación falsa o adulterada.
248 del TUO de la LPAG, solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
sancionadora, en este caso el Tribunal, analice y verifique si, en el caso concreto, se ha configurado el supuesto de hecho previsto en el tipo infractor que se imputa a determinado administrado, es decir —para efectos de determinar responsabilidad administrativa— la Administración debe crearse la convicción de que, en el caso concreto, el administrado que es sujeto del procedimiento 3 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Lima, 2021, p. 474.
administrativo sancionador ha realizado la conducta expresamente prevista como infracción administrativa.
consagrado en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que impone a la autoridad administrativa el deber de adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por ley, al margen que no hayan sido propuestas por los administrados o estos hayan acordado eximirse de ellas, el Tribunal tiene la facultad de recurrir a otras fuentes de información que le permitan corroborar y crear certeza de la presentación de los documentos cuestionados, así como de la falsificación o adulteración imputada. Entre estas fuentes se encuentra comprendida la información registrada en el SEACE, así como la que pueda ser recabada de otras bases de datos y portales web que contengan información relevante, entre otros. Configuración de las infracciones
Entidad, supuesta documentación falsa o adulterada y/o con información inexacta, como parte de su oferta, siendo esta la siguiente: Documento falso o adulterado y/o con información inexacta
legalizado por el Abogado Notario de Lima, Aurelio Alfonso Diaz Rodríguez.
configuración de la infracción materia de análisis, debe verificarse la concurrencia de dos circunstancias: i) la presentación efectiva de los documentos cuestionados ante la Entidad y ii) la falsedad o adulteración e inexactitud del documento presentado.
expediente, se advierte que la documentación objeto de análisis, forma parte de la oferta presentada el 19 de enero de 2023, conforme se verifica del reporte de presentación de ofertas registrado en el SEACE:
Ahora bien, habiéndose acreditado la presentación del documento cuestionado ante la Entidad por parte del Contratista, corresponde verificar la veracidad y/o inexactitud de dichos documentos. ii) Sobre la supuesta falsedad o adulteración y/o inexactitud del documento cuestionado
Lima Aurelio A. Díaz Rodríguez de 7 de octubre de 2022, en el documento “Autorización para uso de autorización sanitaria – SENASA”. A continuación, se reproducen los documentos cuestionados:
N°21-UA-OAyCP-OA-GRPA-ESSALUD-20234 de 8 de setiembre de 2023, la Entidad, señaló que, como resultado del proceso de fiscalización posterior a la oferta presentada por el Contratista, consultó al Notario Público de Lima Aurelio A. Díaz Rodríguez, a través de la Carta N°875-OAyCP-OA-GRPA-ESSALUD-2023 de 10 de agosto de 2023, constatar la veracidad y autenticidad del documento cuestionado. A continuación, se muestra la citada carta: 4 Obrante a folios 8 al 12 del expediente adjunto al decreto de inicio.
s/n de 17 de agosto de 2023, mencionó lo que se muestra a continuación:
legalización contenida en el documento cuestionado es inexacta, reiterando que los sellos y firmas podrían haber sido escaneados y puesto en el documento. A continuación, se muestra el mencionado documento:
de Lima con fecha 17 de agosto de 2023, este manifestó que con relación a los sellos y firma haría indicar que habrían sido escaneados y que podrían pertenecer a otra legalización; asimismo, en relación al modelo de legalización de firma señaló que no es el que acostumbran hacer en su notaría; de otro lado, se advierte que el citado notario solicitó tener el documento original del documento para emitir un informe más preciso.
Público de Lima, dejando constancia de no contar con el documento original, informó que la legalización es inexacta, sustentando ello en que los sellos y firma podrían haber sido escaneados y puestos en el documento.
el Notario Público de Lima —cuya certificación es objeto de cuestionamiento en el presente procedimiento administrativo sancionador— emplea expresiones de carácter condicional, tales como que los distintivos notariales “podrían” haber sido escaneados o que “harían indicar” que “habrían” sido escaneados. Tales afirmaciones, formuladas en términos hipotéticos y sin contar con el documento original para su verificación, no permiten generar convicción suficiente en este Colegiado respecto de la eventual falsedad, adulteración o inexactitud de la certificación contenida en el documento materia de análisis, máxime si la determinación de tales supuestos exige la existencia de elementos probatorios objetivos que permitan acreditar, de manera fehaciente, la irregularidad imputada.
Público de Lima Aurelio Alfonso Díaz Rodríguez, lo siguiente: “(…)
calidad de Notario Público, certificó o no la firma de la señora Mercedes Laura Rojas Anchirayco y la firma del señor William Donato Melgarejo Rojas, contenidas en el documento “Autorización para uso de autorización sanitaria – SENASA”. Se adjunta copia del documento.
en todos sus extremos.
notarial del documento “Autorización para uso de autorización sanitaria – SENASA”, corresponden a su despacho notarial. (…)”
respuesta del Notario Público de Lima, es decir, con la manifestación expresa del emisor del documento cuestionado que permita a este Colegiado contar con elementos de convicción al momento de emitir pronunciamiento.
resulta pertinente resaltar que, conforme a reiterados y uniformes pronunciamientos emitidos por este Tribunal, para acreditar la falsedad o adulteración de un documento, constituye un elemento relevante a valorar la manifestación del supuesto órgano o agente emisor del documento en cuestión en el que declare no haberlo expedido, o haberlo expedido en condiciones distintas a las expresadas en los documentos objeto de análisis, o que la firma consignada en el documento analizado no corresponda al supuesto suscriptor.
Tribunal, en el caso concreto no se cuenta con la manifestación expresa del emisor del documento cuestionado en donde manifieste de manera clara y precisa que el documento no fue efectivamente emitido por su persona, o en su defecto, que este habría sido expedido en condiciones distintas a las consignadas, pese al requerimiento de información formulado por esta Sala. En ese sentido, dicha situación no permite generar certeza sobre la falsedad o adulteración del documento materia de análisis. Asimismo, cabe precisar que en el expediente no obran otros elementos probatorios que permitan acreditar, de manera fehaciente, que el documento presentado por el Contratista sea falso o adulterado. En consecuencia, no se ha configurado la infracción imputada referida a la presentación de documento falso o adulterado.
el supuesto de dicha infracción comprende aquellas manifestaciones o declaraciones proporcionadas por los administrados que contengan datos discordantes con la realidad y que, por ende, no se ajusten a la verdad. No obstante, conforme se ha señalado de manera precedente, no se cuenta con información que de manera clara y precisa permita acreditar la inexactitud de los documentos cuestionados. En tal sentido, respecto de este extremo tampoco se ha configurado la infracción imputada, por lo que no corresponde proseguir con el análisis del siguiente elemento configurativo.
un administrado, se debe contar con todas las pruebas suficientes para determinar de forma indubitable la comisión de la infracción y la responsabilidad en el supuesto de hecho que produzca convicción suficiente más allá de la duda razonable y se logre desvirtuar la presunción de veracidad que lo protege. Ello significa que, en caso de duda sobre la responsabilidad administrativa del Contratista, deberá prevalecer el principio in dubio pro reo, aplicable también al derecho administrativo sancionador, por el cual según OSSA ARBELÁEZ5: “Cuando la prueba, válidamente ingresada al expediente administrativo, se torna insuficiente y el operador jurídico no puede eliminar su cortedad, llegando a la
conclusión de que no hay elementos de juicio serios e indispensables para predicarla autoridad de la infracción en el investigado, entra en acción el in dubio pro reo”. Al respecto, en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG se reconoce la presunción de licitud, en virtud de la cual “Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario”.
para determinar la falta de veracidad del documento cuestionado, no se puede concluir que el Contratista habría incurrido en las infracciones tipificadas en los literales j) e i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley; por lo que, no corresponde atribuirle responsabilidad por la comisión de dicha infracción. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Danny William Ramos Cabezudo y la intervención de los Vocales Marlon Luis Arana Orellana y César Alejandro Llanos Torres, atendiendo a la conformación de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000006-2025-OECE-PRE publicada el 23 de abril de 2025 en el Diario Oficial “El Peruano”, y en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 16 de la Ley General de Contrataciones Públicas, Ley N° 32069, así como los artículos 19 y 20 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000002-2025-OECE-PRE; analizados los
antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad:SOCIEDAD ANONIMA CERRADA (con R.U.C. N° 20510139560), por su responsabilidad al haber presentado supuesta documentación falsa o adulterada y/o con información inexacta, como parte de su oferta, en el marco de la Adjudicación Simplificada N°30-2022-ESSALUD-RPA (Primera Convocatoria) – Ítem 2, convocada por el SEGURO SOCIAL DE SALUD; infracciones que se estuvieron tipificadas los literales literal j) e i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley, por los fundamentos expuestos. 5 OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Legis. Segunda Edición 2009. p 253.
Regístrese, comuníquese y publíquese,
ss. Llanos Torres. Ramos Cabezudo. Arana Orellana.