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Documento regulatorio
Solicitud de aplicación de retroactividad benigna efectuada por el señor Elmer Oscar Quintana Guevara, en contra de la Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020, emitida por la Segund...
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Sumilla: “(...) si bien se puede sustituir una sanción impuesta a un proveedor con la finalidad de reducir el periodo de sanción registrado, siempre que ello corresponda de acuerdo al análisis de cada caso concreto, lo cierto es que, dicha sustitución de sanción no desvirtúa ni pone en cuestionamiento la validez del periodo de sanción ya ejecutado, ni de los efectos que produjo la inhabilitación durante su ejecución”. Lima, 23 de abril de 2026. VISTO en sesión del 23 de abril de 2026, de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, el Expediente N.º 1232-2018.TCE, sobre la solicitud de aplicación de retroactividad benigna efectuada por el señor Elmer Oscar Quintana Guevara, en contra de la Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020, emitida por la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado (ahora, Tribunal de Contrataciones Públicas); y atendiendo a lo siguiente:
Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado (ahora, Tribunal de Contrataciones Públicas), resolvió, entre otros aspectos, sancionar al señor Elmer Oscar Quintana Guevara, con inhabilitación definitiva en su derecho de participar en procedimiento de selección y contratar con el Estado, por su responsabilidad al haber presentado documentación falsa como parte de su oferta al Gobierno Regional de Cajamarca, en lo sucesivo la Entidad, en el marco de la Licitación Pública N.º 008-2017-GR.GAJ (Primera Convocatoria); infracción prevista en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley N.º 30225, Ley de Contrataciones del Estado, modificada por el Decreto Legislativo N.º 1341, en adelante la Ley, en concordancia con su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 350- 2015-EF, modificado por Decreto Supremo N.º 056-2017-EF, en lo sucesivo el Reglamento. La referida Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020 fue notificada al señor Elmer Oscar Quintana Guevara y a la Entidad el mismo día, mediante su publicación en el Toma Razón Electrónico del OSCE (hoy OECE), conforme a lo establecido en la Directiva N.º 008-2012/OSCE/CD, Disposiciones que regulan la emisión de Decretos y Resoluciones y/o Acuerdos del Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificación, así como la programación de Audiencias y lectura de Expediente.
escrito s/n, subsanados con escrito s/n, presentados el 16 de junio de 2020 ante la Mesa de Partes [Digital] del Tribunal, el señor Elmer Oscar Quintana Guevara interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020. Al respecto, se emitió la Resolución N.º 1380-2020-TCE-S2 del 8 de julio de 2020 a través de la cual la Segunda Sala resolvió, por mayoría, declarar improcedente el recurso de reconsideración.
la Mesa de Partes [Digital] del Tribunal de Contrataciones Públicas, en adelante el Tribunal, el señor Elmer Oscar Quintana Guevara, en lo sucesivo el Recurrente, solicita la variación de la sanción de inhabilitación definitiva impuesta mediante la Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020, y se reformule el periodo de inhabilitación temporal dándose por cumplido, en aplicación del principio de retroactividad benigna. Para dicho efecto, señaló principalmente lo siguiente:
con antecedentes de sanción impuesta por el Tribunal, a través de la Resolución N.º 2136-2013-TC-S2 del 23 de setiembre de 2023, por el periodo de treinta y ocho (38) meses.
Tribunal le impuso sanción de inhabilitación definitiva, al haber presentado documentación falsa en el marco de la Licitación Pública N.º 008-2017- GR.GAJ (Primera Convocatoria).
N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020 el Tribunal le impuso sanción de inhabilitación definitiva bajo el supuesto de reincidencia en la infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.
Públicas, es más benigna que la norma con la que se impuso sanción de inhabilitación definitiva, toda vez que el supuesto de reincidencia no ha sido considerado en el artículo 91 de la Ley N.º 32069.
solo contaba con una (1) sanción de inhabilitación temporal.
2022-Lima, ha reconocido como precedente vinculante la aplicación de retroactividad benigna, exponiendo que “la aplicación de la retroactividad benigna en materia administrativa presupone la existencia de dos juicios disimiles por parte del legislador sobre un mismo supuesto de hecho conductual (un cambio de valoración sobre la conducta infractora): Uno anterior, más severo y otro posterior, más tolerante”.
Estado, dado que la comisión de la infracción imputada en su contra resultó de un acto involuntario; situación que deberá considerarse a efectos de graduar la sanción conforme al Reglamento vigente.
Tribunal el presente expediente, a efectos de que evalúe la solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna respecto a la sanción impuesta al Recurrente, realizándose el pase a vocal el 16 del mismo mes y año.
retroactividad benigna respecto de la sanción de inhabilitación definitiva impuesta al Recurrente mediante la Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020, por su responsabilidad en la comisión de la infracción consistente en presentar documentación falsa; tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del
Sobre la aplicación del principio de retroactividad benigna
jurisprudencia [véase Expedientes N.º 2389-2007-PHC/TC, N.º 2744-2010-PHC/TC, entre otros] ha señalado lo siguiente: “…el Principio de retroactividad benigna implica, por tanto, la aplicación de una norma jurídica penal posterior a la comisión del hecho delictivo, con la condición de que dicha norma contenga disposiciones más favorables al reo. Ello se sustenta en razones político-criminales, en la medida que el Estado pierde interés (o el interés sea menor) en sancionar un comportamiento que ya no constituye delito (o cuya pena ha sido disminuida). Pero primordialmente se justifica en virtud del principio de humanidad de las penas, el mismo que se fundamenta en el principio-derecho de dignidad de la persona humana (artículo 1 de la Constitución)”. En base a dicha disposición constitucional, y considerando que tanto el Derecho Penal como el Derecho Administrativo Sancionador son manifestaciones del poder punitivo del Estado, resulta que el principio de retroactividad benigna también sería aplicable a la norma administrativa sancionadora, al formar parte del conjunto normativo del Derecho Sancionador. En esa línea, la Corte Suprema de Justicia de la República, a través de la Casación N.º 3988-2011-Lima, ha reconocido, con carácter de precedente vinculante, la aplicabilidad de la retroactividad benigna en materia administrativa sancionadora, señalando lo siguiente: “…la aplicación de la retroactividad benigna en materia administrativa presupone la existencia de dos juicios disimiles por parte del legislador sobre un mismo supuesto de hecho conductual (un cambio de valoración sobre la conducta infractora): Uno anterior, más severo, y otro posterior, más tolerante.”
principio de irretroactividad, según el cual “son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición”. (El resaltado y subrayado es agregado). Atendiendo a lo señalado, se aprecia que el principio de retroactividad benigna también resulta aplicable al derecho administrativo sancionador.
administrativos sancionadores, como regla general, la norma aplicable es aquella que se encontraba vigente al momento de la comisión de la infracción y, como excepción, se admite la posibilidad de aplicar una norma nueva que haya entrado en vigencia con posterioridad a dicho hecho, siempre que ésta resulte más beneficiosa para el administrado. Cabe traer a colación lo señalado por Christian Guzmán Napuri1, quien sostiene que “…la aplicación retroactiva de la norma administrativa sancionadora es posible solamente cuando se trata de sanciones ya generadas, pero todavía no ejecutadas. A la inversa, si una pena ya ha sido ejecutada durante el periodo de vigencia de la norma administrativa sancionadora inicial y posteriormente otra norma establece una pena menor, ésta no es posible de ser aplicada para el caso ya agotado.” A mayor abundamiento, Baca Oneto, Víctor Sebastián2 señala que “(…) en caso ya hubiera sido ejecutada, no tiene sentido pretender que la nueva norma (o criterio administrativo o jurisprudencial) se apliquen retroactivamente. En este caso, la situación o relación jurídica existente entre el administrado infractor y la Administración ya se ha agotado.” Consecuentemente, si la nueva norma no reporta ningún beneficio a la situación del administrado, carece de objeto que se la aplique retroactivamente, dado que no es más favorable, pues, aunque, en abstracto, establezca disposiciones sancionadoras que puedan parecer en términos generales como más benignas, lo que se requiere para la aplicación retroactiva de la nueva norma, es que le reporte, de manera concreta, una consecuencia más ventajosa. 1 GUZMÁN NAPURI, Christian. Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo. Ediciones Caballero Bustamante. Lima: 2011. Pág. 817. 2 BACA ONETO, Víctor Sebastián. La Retroactividad Favorable en Derecho Administrativo Sancionador, en https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/09/2.-VICTOR-BACA-FIDA-2015-La-retroactividad-favorable-en-Derecho- administrativo-sancionador.pdf
aspectos una nueva norma puede aplicarse retroactivamente por favorecer al presunto infractor o al infractor; así, el referido principio de irretroactividad establece que las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo tanto en lo referido a: i) la tipificación de la infracción y la sanción, ii) los plazos de prescripción, y iii) respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
una nueva normativa de contratación pública vigente que resulte más beneficiosa a la situación actual del administrado, respecto a la sanción de inhabilitación definitiva que le fue impuesta por el Tribunal a través de la Resolución N.º 0830- 2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020.
pronunciamiento, se encuentra vigente la Ley N.º 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, en adelante la Ley N.º 32069 y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N.º 009-2025-EF, en lo sucesivo el Reglamento vigente. Cabe precisar que, de la revisión de la citada normativa, se advierte que la presentación de documentación falta ante determinadas entidades continúan tipificada como infracción punible de sanción; por tanto, en dicho extremo, no existe ningún cambio que favorezca la situación del Recurrente.
benigna, el Tribunal sustituya la sanción de inhabilitación definitiva impuesta en su contra, debiendo aplicarle el periodo mínimo considerando que los márgenes de la sanción de inhabilitación temporal por la infracción consistente en presentar documentación falsa, han sido modificados en términos más favorables, para ello expone, principalmente, los siguientes argumentos:
infracción prevista en el literal m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley, la sanción por imponer no puede ser menor de veinticuatro meses ni mayor de sesenta meses”.
considerarse al momento de graduar la sanción conforme a los criterios establecidos en el Reglamento vigente.
supuesto de reincidencia en la presentación de documentos falsos, supuesto que no ha sido considerado en la Ley N.º 32069.
TCE-S2 del 11 de marzo de 2020, se impuso sanción de inhabilitación definitiva al Recurrente, bajo los siguientes fundamentos:
Siendo ello así, en la decisión de imponer sanción de inhabilitación definitiva al Recurrente [mediante Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020], se consideró lo previsto en el numeral 50.2 del artículo 50 de la Ley, en concordancia con el artículo 227 del Reglamento que establecía que el Tribunal estaba “(…) facultado para imponer sanciones administrativas de inhabilitación definitiva, al proveedor que (…) reincida en la infracción de presentación de documentación falsa, en cuyo caso la inhabilitación definitiva se aplica directamente, para dicho supuesto se requiere que la nueva infracción se produzca cuando el proveedor haya sido previamente sancionado por el Tribunal con inhabilitación temporal por la misma infracción (presentación de documentación falsa)”. Ello, toda vez que, el Recurrente a la fecha de la imposición de la sanción de inhabilitación definitiva, había sido sancionado por el Tribunal a través de la Resolución N.º 2136-2013-TCE-S2 del 24 de setiembre de 2023, por haber incurrido en la infracción tipificada en el literal j) del numeral 51.1 del artículo 51 del numeral 51.1 del artículo 51 de la ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Legislativo N.º 1017 modificado por la Ley N.º 29873, en consecuencia, se estableció que el Recurrente reincidió en la comisión de la misma infracción, esto es, haber presentado documentación falsa.
Reglamento vigente], advirtiéndose que la presentación de documentación falsa continúa tipificada como infracción [literal m) del numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley N.º 32069], por lo que en dicho extremo no existe ningún cambio que favorezca la situación del Recurrente. De otro lado, la norma vigente ha modificado los supuestos por los cuales corresponde imponer sanción de inhabilitación definitiva, precisamente, en el extremo referido a la reincidencia en la infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley [presentación de documentación falsa], toda vez que únicamente se ha establecido lo siguiente: “Artículo 91. Inhabilitación definitiva: 91.1. La sanción de inhabilitación definitiva es impuesta en los supuestos de infracción previstos en los literales i), j), k), l) y m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley, siempre que, en los últimos cuatro años, ya se hubieran impuesto al proveedor más de dos sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis meses. 91.2. Para efectos de la aplicación de la inhabilitación definitiva, no se consideran las sanciones impuestas por contratos menores y aquellos derivados de los catálogos electrónicos de acuerdo marco cuyos valores correspondan a contratos menores, salvo aquellas derivadas de la infracción contenida en el literal m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley. 91.3. El Tribunal de Contrataciones Públicas sanciona con inhabilitación definitiva los casos en los que el proveedor ya cuenta con dicha sanción y se determina que corresponde sancionarlo por la comisión de alguna de las infracciones previstas en los literales i), j), k), l) y m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley. (…)”. [El resaltado y subrayado es agregado]. En conclusión, resulta evidente que la norma vigente representa un beneficio para el Recurrente, toda vez que aquella no contempla el supuesto de reincidencia, como condición para imponer sanción de inhabilitación definitiva, aplicada en su oportunidad a través de la Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020.
De modo adicional, la Ley preveía como supuestos para imponer inhabilitación definitiva los siguientes: “c) Inhabilitación definitiva: (…) Esta sanción se aplica al proveedor que en los últimos cuatro (4) años ya se le hubiera impuesto más de dos (2) sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis (36) meses, o que reincida en la infracción prevista en el literal j), en cuyo caso la inhabilitación definitiva se aplica directamente”. [El resaltado es agregado]. Nótese que, a la fecha de la imposición de sanción, el Recurrente contaba con una (1)3 sanción de inhabilitación temporal por la comisión de la infracción tipificada en el literal j) del numeral 51.1 del artículo 51 de la ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Legislativo N.º 1017 modificado por la Ley N.º 29873; por lo cual, en el caso concreto, el único supuesto aplicable para la imposición de sanción definitiva a través de la Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020, correspondió a la reincidencia de la comisión de la infracción consistente en presentar documentación falsa [tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley]; extremo que ha sido suprimido bajo el nuevo marco normativo, tal como se ha desarrollado precedentemente.
benigna presentada por el Recurrente, para lo cual, se efectuó la revisión del rango de sanción correspondiente a la comisión de la infracción atribuida a aquel, advirtiéndose que la Ley N.º 32069 ha establecido que, ante la presentación de documentación falsa, corresponde imponer una inhabilitación temporal no menor de veinticuatro (24) meses ni mayor de sesenta (60) meses. Bajo esa premisa, resulta más favorable para el Recurrente, que se efectúe la imposición de sanción según el periodo previsto en la Ley Nº 32069, incluyendo con ello los criterios de graduación de sanción.
la posibilidad de imponer una sanción por debajo del mínimo previsto para el caso 3Resolución Nº 2136-2013-TC-S2, del 24 de setiembre de 2013: Sanción de inhabilitación temporal por un periodo de treinta y ocho (38) meses.
de la infracción consistente en presentar documentación falsa, lo cual resultaría más beneficioso aún para el Recurrente, resulta necesario verificar la aplicación concreta de dicha disposición, toda vez que, para su configuración requiere el cumplimiento de determinados requisitos. Para mayor detalle, se reproduce el citado artículo: “Artículo 92. Criterios para la aplicación de sanciones por el Tribunal de Contrataciones Públicas (…) 92.4. En el caso de las infracciones establecidas en los literales l) y m) del párrafo 87.1 del artículo 81 de la presente ley, se establece una sanción por debajo del mínimo previsto siempre que:
sido entregado al participante, postor, proveedor o subcontratista por un tercero distinto a él.
de la documentación o información presentada. A fin de que proceda esta reducción en la sanción, los participantes, postores, proveedores o subcontratistas deben acreditar ante el Tribunal de Contrataciones Públicas que han iniciado las acciones legales para la determinación de la responsabilidad originaria de quien presentó la información inexacta o el documento falso o adulterado” (…)”. [El resaltado y subrayado es agregado] Al respecto, el Recurrente no ha cumplido con aportar elementos o medios probatorios que permitan acreditar que la documentación falsa fuera entregada por un tercero, así como tampoco acredita haber iniciado acciones legales para la determinación de la responsabilidad originaria de quien presentó dicha documentación, ni haber actuado con la diligencia debida para para constatar la veracidad de la misma. Por tanto, sobre la posibilidad de imponer una sanción por debajo del mínimo previsto para el caso de la infracción consistente en documentación falsa, no corresponde aplicar lo establecido en el numeral 92.4 del artículo 92 de la Ley N.º 32069, al no verificarse el cumplimiento de los criterios para su aplicación.
benigna, corresponde aplicar la Ley N.º 32069 al resultar más beneficiosa para el Recurrente, en el extremo referido a que, por las infracciones consistentes en presentar documentación falsa, la sanción a imponerse debe ser una inhabilitación temporal no menor de veinticuatro (24) meses ni mayor de sesenta (60) meses, previo análisis de la graduación de la sanción.
con la finalidad de reducir el periodo de sanción registrado, siempre que ello corresponda de acuerdo al análisis de cada caso concreto, lo cierto es que, dicha sustitución de sanción no desvirtúa ni pone en cuestionamiento la validez del periodo de sanción ya ejecutado, ni de los efectos que produjo la inhabilitación durante su ejecución. Graduación de la sanción
Recurrente, conforme a los criterios de graduación de la sanción previstos en el
presentación de documentación falsa reviste de gravedad, toda vez que vulnera los principios de presunción de veracidad e integridad que deben regir en todos los actos vinculados a las contrataciones públicas, puesto que dichos principios, junto con la fe pública, constituyen bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues son los pilares de las relaciones suscitadas entre la administración pública y los administrados.
acuerdo al análisis efectuado en su oportunidad, no se advierte intencionalidad en la comisión de la infracción; no obstante, se advirtió falta de diligencia en verificar la veracidad de la documentación previo a su presentación.
que con su realización conlleva a un menoscabo o detrimento en los fines de la Entidad, en perjuicio del interés público y del bien común, toda vez que se quebrantó el principio de buena fe que debe regir las contrataciones públicas, bajo el cual se presume que las actuaciones de los involucrados de encuentran premunidas de veracidad.
conforme a la documentación obrante en el expediente, el Recurrente no reconoció su responsabilidad en la comisión de la infracción antes de que esta sea detectada.
conformidad con la base de datos del Registro Nacional de Proveedores (RNP) se advierte que, a la fecha de emisión del pronunciamiento de origen, el Recurrente contaba con antecedentes, según el siguiente detalle:
aprecia que, en su momento, el Recurrente se apersonó al procedimiento administrativo sancionador y presentó sus descargos.
advierte que el Recurrente no contaba con multa impaga a la fecha de emisión del pronunciamiento de origen. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Steven Aníbal Flores Olivera, y la intervención de los vocales César Arturo Sánchez Caminiti y Sonia Tatiana Angulo Reátegui, atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de 4EL 05.11.2013 PROCURADURIA COMUNICA QUE EL 04.11.2013 SE LE NOTIFICO AL OSCE, LA RESOLUCION N.º01 DEL 28.10.2013, EMITIDA POR EL JUZGADO MIXTO DE HUEPETUHE DE LA CSJ DE MADRE DE DIOS (EXP N.º 046-2013-MC), QUE RESUELVE CONCEDER MEDIDA CAUTELAR INNOVATIVA, EN CONSECUENCIA, ORDENA SE DEJE EN SUSPENSO LOS EFECTOS DE LA RESOLUCION N.º 2136-
QUE EL 19.11.2013 SE LE NOTIFICO AL OSCE, LA RES. N.º02 DEL 12.11.2013, EMITIDA POR EL JUZG. MIXTO DE HUEPETUHE DE LA CSJ DE MADRE DE DIOS (EXP. N.º046-2013-CI), QUE RESUELVE DECLARAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCION N.º 01 DE FECHA 28.10.2013 QUE CONCEDIO MED CAUTELAR, EN CONSECUENCIA, RECOBRA PLENA VIGENCIA LA RES N.º 2136-2013-TC-S2 DE FECHA
POR EL JUZG. MIXTO DE HUEPETUHE DE LA CSJ DE MADRE DE DIOS (EXP. N.º046-2013-CI), QUE RESUELVE DECLARAR CONSENTIDA LA RES 02 DEL 12.11.2013 QUE DECLARA LA NULIDAD DE LA RESOLUCION N.º 01 DE FECHA 28.10.2013 QUE CONCEDIO MED CAUTELAR CONTRA LA RES N.º 2136-2013-TC-S2 DE FECHA 24.09.2013.
Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025, y en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 16 de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, y los artículos 19 y 20 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por Decreto Supremo N° 067-2025-EF del 12 de abril de 2025, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
R.U.C. N.º 10266989259) a través de la Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020, de inhabilitación definitiva en sus derechos de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y/o contratar con el Estado, por una inhabilitación temporal de veinticinco (25) meses, conforme a los fundamentos expuestos.
Resolución N.º 0830-2020-TCE-S2 del 11 de marzo de 2020, en virtud del periodo de inhabilitación ejecutado desde el 20 de mayo de 2020, el cual se ha extinguido el 20 de junio 2022.
Presidencia del Tribunal registre la sustitución del periodo de sanción de inhabilitación temporal, en el Sistema Informático del Tribunal de Contrataciones del Estado – SITCE, a fin que así quede consignado incluso para efectos de los
antecedentes registrados en relación al administrado al que se alude en el numeralanterior. Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss. Flores Olivera Sánchez Caminiti Angulo Reátegui