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Documento regulatorio
Recurso de apelación interpuesto por el postor Distribuidora Sarmiento S.A.C., en el marco de la LicitaciónPública para bienes N° 07-2025-EPSEL S.A.-1.
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Sumilla: “(…) la nulidad constituye una figura jurídica que tiene por objeto proporcionar a las Entidades una herramienta lícita que permita sanear el procedimiento de selección de cualquier irregularidad que pudiera dificultar la contratación, de modo que se logre un procedimiento transparente y con todas las garantías previstas en la normativa de contrataciones”. Lima, 20 de febrero de 2026 VISTO en sesión del 20 de febrero de 2026, de la Sexta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, el Expediente N° 280/2026.TCE, sobre el recurso de apelación interpuesto por el postor Distribuidora Sarmiento S.A.C., en el marco de la Licitación Pública para bienes N° 07-2025-EPSEL S.A.-1; y atendiendo a lo siguiente:
la Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento de Agua Potable y Alcantarillado de Lambayeque S.A. – EPSEL S.A., en adelante la Entidad, convocó la Licitación Pública para bienes N° 07-2025-EPSEL S.A.-1, efectuada para la contratación de bienes: “Adquisición de lácteo para personal que labora en contacto permanente con aguas servidas y/o productos químicos”, con una cuantía de la contratación de S/1 009 008.00 (un millón nueve mil ocho con 00/100 soles), en adelante el procedimiento de selección. Dicho procedimiento de selección fue convocado bajo el marco normativo de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, en adelante la Ley, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 009-2025-EF, en lo sucesivo el Reglamento. Según el cronograma del procedimiento de selección, el 18 de diciembre de 2025, se llevó a cabo la presentación de ofertas; asimismo, el 6 de enero de 2026, se notificó a través del SEACE el otorgamiento de la buena pro a favor del postor Jaen Distribuciones S.A.C., en lo sucesivo el Adjudicatario, por el importe de S/ 927 064.32 (novecientos veintisiete mil sesenta y cuatro con 32/100 soles), obteniéndose los siguientes resultados1: 1 Información extraída del “Acta de apertura, admisión, calificación y evaluación de ofertas y otorgamiento de la buena pro”, registrada en el SEACE el 6 de enero de 2026.
Evaluación
Orden de Calificación y Admisión Puntaje prelación resultados Precio total obtenido Jaen Distribuciones 100 Calificado Admitido S/ 927 064.32 1 S.A.C. Puntos (Adjudicatario) Distribuidora 98.38 Admitido S/ 966 201.60 2 Calificado Sarmiento S.A.C. Puntos Comercializadora y Distribuidora Vaidne Admitido - - - Descalificado
del Tribunal de Contrataciones Públicas, en lo sucesivo el Tribunal, subsanado a través del escrito N° 2, presentado el 19 del mismo mes y año, el postor Distribuidora Sarmiento S.A.C., en adelante el Impugnante, interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la buena pro del procedimiento de selección. Para sustentar las pretensiones que realiza, ofrece los siguientes fundamentos: Cuestionamientos a la oferta del Adjudicatario. Respecto a la documentación de presentación obligatoria.
ofertas se exigía la presentación del “Certificado de Saneamiento Ambiental” correspondiente a la planta procesadora y almacenes que utiliza el proveedor de los bienes.
sustento de dicho requisito certificados de saneamiento vinculados a una planta ubicada en Arequipa (folios 114, 118, 120 y 122 de su oferta), los cuales fueron considerados válidos por el comité.
acreditar el Registro Sanitario del producto (folio 103), un documento que identifica como establecimiento (planta) a una ubicada en Lima; en tal sentido, si el producto ofrecido corresponde a la planta de Lima, entonces los certificados de saneamiento exigidos por las bases también debían corresponder a dicha planta y almacenes de Lima, y no a los de Arequipa.
prestación se cumpliría con la planta de Arequipa, entonces el Registro Sanitario presentado también debió corresponder a Arequipa, lo cual no ocurrió.
entre el lugar asociado a los certificados de saneamiento presentados por el Adjudicatario y el lugar del producto ofertado conforme al registro sanitario; por ello, solicita que se desestime su oferta. Respecto al factor “Garantía comercial del postor”.
garantía comercial se asigna en función al tiempo de garantía ofertado, debiendo acreditarse mediante la presentación de una declaración jurada del postor.
“Declaración Jurada de Garantía Comercial” en la que ofrece una garantía de 8 años y 1 mes, pero dicha declaración se encontraría referida al producto “leche evaporada entera” (indicando incluso marca y presentación).
Adjudicatario corresponde a “leche reconstituida”, lo cual además se vería ratificado en varios documentos de su oferta.
el producto al que se refiere la garantía comercial declarada (leche evaporada entera) y el producto realmente ofertado (leche reconstituida), por lo que solicita que se desestime la acreditación del factor.
se disponga el otorgamiento de la buena pro a favor de su representada.
SEACE el mismo día, la Secretaría Técnica del Tribunal admitió a trámite el recurso de apelación presentado en el marco del procedimiento de selección, y se corrió traslado a la Entidad, a fin de que cumpla, entre otros aspectos, con registrar en el SEACE el informe técnico legal, en el que indique su posición respecto de los hechos materia de controversia, en el plazo de tres (3) días hábiles y, además, se dispuso notificar el recurso interpuesto, a los postores distintos del Impugnante que pudieran verse afectados con la resolución que emita este Tribunal, mediante su publicación en el SEACE. Adicionalmente, se remitió el expediente a la Sexta Sala para que evalúe la información y documentación que obra en el expediente; además, se programó audiencia pública para el 27 de enero de 2026; y, por último, se dispuso remitir a la Oficina de Administración y Finanzas el comprobante de depósito en cuenta corriente expedido por el Banco de la Nación, para su verificación y custodia.
ficha SEACE del procedimiento el 23 de enero de 2026, la Entidad indica su posición respecto de los hechos materia de controversia planteados por el Impugnante, en el siguiente sentido: Cuestionamientos a la oferta del Adjudicatario. Respecto a la documentación de presentación obligatoria.
el cual se requirió la presentación del Certificado de Saneamiento Ambiental de la planta procesadora y almacenes que utiliza el proveedor. Sobre ese punto, sostiene que el Adjudicatario sí cumplió con presentar lo requerido, conforme se aprecia en los folios 114, 118, 120 y 122 de su oferta.
del Registro Sanitario, indica que el Adjudicatario sí cumplió al presentarlo en el folio 103, consignándose el producto “leche reconstituida enriquecida con vitamina A y D ‘Gloria’”, con establecimiento ubicado en Lima.
Respecto al factor “Garantía comercial del postor”.
hace referencia a “leche evaporada entera”, lo cual difiere del Registro Sanitario presentado en su oferta, que era “leche reconstituida”. Además, señala que en el Anexo N° 6 – Precio de la oferta el Adjudicatario consigna como concepto “leche reconstituida”.
se advierte que en la descripción general del bien se estableció expresamente la adquisición de lácteo consistente en “leche evaporada entera”; en tal sentido, concluye que lo requerido por el área usuaria es leche evaporada entera.
su oferta un registro sanitario en el que se consigna “leche reconstituida” enriquecida con vitamina A, y que, además, en el Anexo 6 – Precio de la oferta habría consignado como concepto la adquisición de lácteo para el personal que labora en contacto con aguas servidas y/o productos químicos. Agrega que, en la Declaración Jurada de Garantía Comercial, el Impugnante habría señalado una garantía de nueve años, sin precisar el producto al que esta corresponde.
procedimiento; por lo que, si los documentos de las ofertas no evidencian el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos o presentan contradicciones u omisiones, corresponde desestimar las ofertas. Añade que la omisión de precisar el producto en la declaración jurada de garantía comercial, considerando que el producto requerido es leche evaporada entera, afecta la finalidad de la contratación pública.
habrían presentado ofertas de “leche reconstituida”, pese a que lo requerido por el área usuaria era “leche evaporada entera”.
enero de 2026 ante el Tribunal, la Entidad acreditó a sus representantes para realizar el informe en la audiencia programada.
representante del Impugnante.
momento de emitir pronunciamiento, se requirió la siguiente información: “(…)
(…)
corresponde al lugar autorizado de fabricación/producción del producto, y si dicha autorización se circunscribe únicamente a dicho establecimiento.
“leche evaporada” y “leche reconstituida” constituyen productos equivalentes o distintos, indicando, de ser posible, las diferencias esenciales que correspondan (por ejemplo, en cuanto a su naturaleza, composición o proceso). (…)
(…)
representada para determinar que un bien ofertado constituye un “producto equivalente” al requerido en las bases. (…)
(…)
“leche evaporada” y “leche reconstituida” constituyen productos equivalentes o distintos, indicando, de ser posible, las diferencias esenciales que correspondan (por ejemplo, en cuanto a su naturaleza, composición o proceso). (…)”.
de febrero de 2026 ante el Tribunal, la Entidad remitió información solicitada con decreto del 27 de enero del mismo año, en el siguiente sentido:
formuló una observación indicando que, si bien en las especificaciones se mencionaba leche evaporada entera, dicho producto no se comercializaría en el mercado, por lo que solicitó sustituir la referencia por leche reconstituida. Al respecto, precisa que el comité no acogió dicha observación, al considerar que en el mercado peruano la leche evaporada entera sí se comercializa, añadiendo que, con la finalidad de promover la concurrencia de postores, se aceptaban ofertas de productos equivalentes que cumplieran las especificaciones técnicas.
producto requerido fue definido como leche evaporada entera, estableciéndose características mínimas vinculadas a calidad, contenido nutricional y presentación conforme a la normativa sanitaria vigente. Asimismo, señala que el comité consideró que el producto equivalente podía tener una denominación comercial distinta, siempre que cumpla simultáneamente con: (i) los mismos parámetros nutricionales previstos en las especificaciones técnicas, (ii) la misma finalidad y uso del requerimiento, esto es, brindar un aporte calórico y nutricional al personal que labora en contacto con aguas servidas y/o productos químicos, y (iii) el cumplimiento íntegro de la normativa sanitaria aplicable.
precisaron de manera expresa tales criterios de equivalencia, lo cual pudo generar incertidumbre en el desarrollo y evaluación de las ofertas.
sanitaria de DIGESA y CENAN requerida por el Tribunal sobre si la “leche evaporada” y la “leche reconstituida” constituyen productos equivalentes o distintos, manifestando que se allanará a lo que dichas autoridades determinen.
nulidad en las bases respecto del requerimiento del bien, en la medida que, por un lado, las bases integradas identificaron de forma expresa como bien objeto de contratación a la “leche evaporada entera” y, por otro lado, a partir de la absolución de consultas y observaciones, se admitió la posibilidad de presentar “productos equivalentes” sin que se establezcan de manera clara los criterios para determinar dicha equivalencia. Esta falta de precisión contravendría el principio de transparencia y facilidad de uso, previsto en el artículo 5 de la Ley. Por dicha razón, se trasladó el posible vicio de nulidad a las partes del presente procedimiento administrativo, a efectos de que se pronuncien en el plazo de cinco (5) días hábiles.
Impugnante remitió alegatos, en el siguiente sentido:
leche reconstituida y que el otorgamiento se habría efectuado sobre esa base. Señala que su oferta se formuló así porque, en la etapa de integración de bases, aunque no se acogió su pedido de sustituir la referencia a leche evaporada, la Entidad indicó que se aceptarían productos equivalentes que cumplieran las especificaciones técnicas.
indicando que fue presentado fuera de plazo y que, además, no atendió adecuadamente lo requerido, pues habría concluido que ambos postores no cumplieron con lo solicitado, desconociendo lo ocurrido en la etapa de integración.
del Adjudicatario.
coherencia con la denominación general del objeto y sostiene que, aunque la leche reconstituida y la leche evaporada serían productos distintos, su oferta cumple con las especificaciones técnicas exigidas, para lo cual adjunta cuadros comparativos sobre características y parámetros del producto.
para el 12 del mismo mes y año.
el Impugnante.
febrero de 2026 ante el Tribunal, la Entidad remitió información solicitada con decreto del 3 del mismo mes y año, en el siguiente sentido:
condiciones de seguridad y salud del personal que labora en contacto directo y permanente con aguas servidas y/o productos químicos, mediante la adquisición de lácteo; precisando que en las bases se identificó el bien como “leche evaporada entera”.
pues en la garantía comercial se hizo referencia a leche evaporada entera, mientras que en el precio de la oferta y en el registro sanitario se consignó leche reconstituida. Por su parte, el Impugnante presentó una garantía comercial por nueve años sin precisar el producto, consignó en su precio de la oferta la adquisición de lácteo, y presentó registro sanitario de leche reconstituida.
clara y objetiva; además, indica que el Pliego de absolución de consultas y observaciones integra y precisa las bases, y que, ante divergencias, debe prevalecer lo absuelto en dicho pliego. En esa misma línea, enfatiza que las bases integradas constituyen las reglas del procedimiento y deben contener requisitos que sean claros y objetivos.
posibilidad de admitir productos “equivalentes”; sin embargo, reconoce que las bases no precisaron de manera clara cuáles serían los criterios de equivalencia, lo que habría generado confusión o duda en los postores al formular sus ofertas y en la evaluación efectuada por el comité, ocasionando la controversia del presente expediente.
transparencia y lo dispuesto en la Ley y su Reglamento, citando como sustento normativo, entre otros, el artículo 46 de la Ley y los artículos 44 y 66 del Reglamento. En consecuencia, afirma que las bases del procedimiento se encontrarían incursas en una causal de nulidad prevista
de 2026, la Entidad acreditó a sus representantes para realizar informe en la audiencia programada.
de los representantes del Impugnante y de la Entidad.
para resolver.
Impugnante contra el otorgamiento de la buena pro del procedimiento de selección.
contratante y los participantes o postores en un procedimiento de selección, y las surgidas en los procedimientos para implementar o extender la vigencia de los catálogos electrónicos de acuerdos marco, solo pueden dar lugar a la interposición del recurso de apelación. A través de dicho recurso se pueden impugnar los actos dictados durante el desarrollo del procedimiento hasta antes del perfeccionamiento del contrato.
sede administrativa se encuentran sujetos a determinados controles de carácter formal y sustancial, los cuales se establecen a efectos de determinar la admisibilidad y procedencia de un recurso, respectivamente; en el caso de la procedencia, se evalúa la concurrencia de determinados requisitos que otorgan legitimidad y validez a la pretensión planteada a través del recurso, es decir, en la procedencia inicia el análisis sustancial, puesto que se hace una confrontación entre determinados aspectos de la pretensión invocada y los supuestos establecidos en la normativa para que dicha pretensión sea evaluada por el órgano resolutor. En ese sentido, a efectos de verificar la procedencia del recurso de apelación, es pertinente remitirnos a las causales de improcedencia previstas en el artículo 308 del Reglamento, a fin de determinar si el presente recurso es procedente o si, por el contrario, se encuentra inmerso en alguna de las referidas causales.
para resolverlo.
El artículo 74 de la Ley delimita la competencia para conocer el recurso de apelación, estableciendo que es conocido y resuelto por el Tribunal cuando se trate de procedimientos de selección cuya cuantía sea superior a cincuenta (50) UIT2 y cuando se trate de procedimientos para implementar o mantener catálogos electrónicos de Acuerdo Marco. Bajo tal premisa normativa, dado que, en el presente caso, el recurso de apelación ha sido interpuesto respecto de una licitación pública, cuya cuantía de la contratación asciende a S/ 1 009 008.00 (un millón nueve mil ocho con 00/100 soles), siendo dicho monto superior a 50 UIT, este Tribunal es competente para conocerlo.
El artículo 303 del Reglamento ha establecido taxativamente los actos que no son impugnables, tales como: i) los actos y actuaciones realizadas en la fase de actuaciones preparatorias, incluyendo la interacción con el mercado y la estrategia de contratación, ii) los actos y actuaciones realizadas en los procesos de contratación de contratos menores, iii) las bases y/o su integración, iv) las actuaciones referidas al registro de participantes, v) los actos y actuaciones realizados en las etapas de negociación y diálogo competitivo, vi) el puntaje en el factor de evaluación “diseño arquitectónico” en los concursos de proyectos arquitectónicos y urbanísticos y vii) los procedimientos no competitivos. En el caso concreto, el Impugnante ha interpuesto recurso de apelación contra el otorgamiento de la buena pro, solicitando se desestime la oferta del Adjudicatario y el otorgamiento de la buena pro realizado a favor de este, y que posteriormente se le otorgue la buena pro; por consiguiente, se advierte que los actos objeto del recurso no se encuentran comprendidos en la relación de actos inimpugnables.
El artículo 304 del precitado Reglamento establece que la apelación contra el otorgamiento de la buena pro o contra los actos dictados con anterioridad a ella en los procedimientos de selección competitivos, debe interponerse, como 2 El procedimiento de selección fue convocado el 12 de noviembre de 2025; por lo cual el valor de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) aplicable al caso concreto es el que se aprobó para el año 2025, el cual asciende a S/ 5 350.00 soles, según lo determinado en el Decreto Supremo N° 260-2024- EF. En dicho caso, cincuenta (50) UIT equivalen a S/ 267 500.00 soles.
máximo, dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes de haberse notificado el otorgamiento de la buena pro, mientras que, en el caso de concurso público abreviado, licitación pública abreviada, selección de expertos y comparación de precios, el plazo es de cinco (5) días hábiles, siendo los plazos indicados aplicables a todo recurso de apelación. En el caso de Subasta Inversa Electrónica, el plazo para la interposición del recurso es de cinco (5) días hábiles siguientes de haber notificado el otorgamiento de la buena pro, salvo que su cuantía corresponda al de una licitación pública o concurso público, en cuyo caso el plazo es de ocho (8) días hábiles. De igual modo, según el literal c) del artículo 307 del Reglamento, la omisión de los requisitos señalados en los literales a), c), d), e) y f) del artículo 306 – identificación del impugnante, el petitorio, las pruebas instrumentales pertinentes, la garantía por interposición del recurso y la inscripción en el Registro de la Micro y Pequeña Empresa (REMYPE), cuando corresponda–, es subsanada por el apelante dentro del plazo máximo de dos (2) días hábiles contados desde el día siguiente de la presentación del recurso de apelación. Este plazo es único y suspende todos los plazos del procedimiento de impugnación. En aplicación a lo dispuesto en el citado artículo, y teniendo en cuenta que el procedimiento de selección se efectuó mediante una licitación pública, el Impugnante contaba con un plazo de ocho (8) días hábiles para interponer su recurso de apelación, el cual vencía el 16 de enero de 2026, considerando que la buena pro fue publicada en el SEACE el 6 del mismo mes y año. Al respecto, del expediente fluye que el 15 de enero de 2026, el Impugnante interpuso su recurso impugnativo, debidamente subsanado el 19 del mismo mes y año; en consecuencia, cumplió con los plazos descritos en los artículos 304 y 307 del Reglamento.
De la revisión del recurso de apelación del Impugnante, se aprecia que este aparece suscrito por el señor Jorge Antonio Bejar Ramírez, en calidad de representante legal.
selección y/o contratar con el Estado, conforme al artículo 30 de la Ley.
De los actuados que obran en el expediente administrativo, a la fecha, no se advierte ningún elemento a partir del cual pueda inferirse y determinarse que el Impugnante se encuentre inmerso en alguna causal de impedimento.
De los actuados que obran en el expediente administrativo, a la fecha, no se advierte ningún elemento a partir del cual pueda evidenciarse que el Impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles.
admisión o descalificación de su oferta o, aun cuestionándola, no logra revertir de forma previa su condición de no admitido o descalificado del procedimiento. De la revisión del recurso de apelación, se advierte que el Impugnante ha solicitado que se desestime la oferta del Adjudicatario y, por su efecto, se revoque el otorgamiento de la buena pro y esta se adjudique a su favor, por lo que la impugnación no se encuentra inmersa en el presente supuesto de improcedencia ya que su oferta fue admitida y calificada.
En el caso concreto, la oferta del Impugnante ocupó en el segundo lugar en el orden de prelación del procedimiento de selección.
mismo. El Impugnante ha solicitado que se desestime la oferta del Adjudicatario y el otorgamiento de la buena pro realizado a favor de este, y que posteriormente se realice el otorgamiento de la buena pro a su favor. En ese sentido, de la revisión a los fundamentos de hecho del recurso de apelación, se aprecia que estos se encuentran orientados a sustentar sus pretensiones, no incurriéndose en la presente causal de improcedencia.
El numeral 217.1 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias, en adelante TUO de la LPAG, establece la facultad de contradicción administrativa, según la cual, frente a un acto administrativo que supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante la interposición del recurso correspondiente que, en materia de contrataciones del Estado, es el recurso de apelación. Nótese que, en el presente caso, la decisión de la Entidad, de determinarse irregular, causaría agravio al Impugnante en su interés legítimo como postor de acceder a la buena pro del procedimiento de selección; por tanto, cuenta con legitimidad procesal e interés para obrar.
concurrencia de alguna de las causales de improcedencia previstas en el artículo 308 del Reglamento; en ese sentido, corresponde emitir un pronunciamiento sobre los asuntos de fondo propuestos.
De la revisión del recurso de apelación se advierte que el Impugnante solicitó a este Tribunal lo siguiente:
petitorio señalado de forma precedente, corresponde efectuar el análisis de fondo, para lo cual resulta necesario fijar los puntos controvertidos del presente recurso. Al respecto, es preciso tener en consideración lo establecido en el literal d) del numeral 311.1 del artículo 311 del Reglamento, el cual establece que las partes formulan sus pretensiones y ofrecen los medios probatorios en el escrito que contiene el recurso de apelación y en el escrito de absolución de traslado del recurso de apelación presentados dentro del plazo legal, sin perjuicio de la presentación de pruebas y documentos adicionales que coadyuven a la resolución de dicho procedimiento. Cabe señalar que lo antes citado tiene como premisa que, al momento de analizar el recurso de apelación, se garantice el derecho al debido proceso de los intervinientes, de manera que las partes tengan la posibilidad de ejercer su derecho de contradicción respecto de lo que ha sido materia de impugnación; pues lo contrario, es decir, acoger cuestionamientos distintos a los presentados en el recurso de apelación o en el escrito de absolución, implicaría colocar en una situación de indefensión a la otra parte, la cual, dado los plazos perentorios con que cuenta el Tribunal para resolver, vería conculcado su derecho a ejercer una nueva defensa. En ese contexto, se tiene que el decreto de admisión del recurso fue publicado de manera electrónica por el Tribunal en el SEACE el 20 de enero de 2026, razón por la cual, los postores afectados contaban con tres (3) días hábiles para absolver el traslado del citado recurso, esto es, hasta el 23 del mismo mes y año. Sin embargo, no habiendo absolución del traslado del recurso de apelación, únicamente pueden ser materia de pronunciamiento por parte de este Colegiado los puntos controvertidos que devienen de los argumentos expresados en el escrito del recurso de apelación.
➢ Determinar si corresponde desestimar la oferta del Adjudicatario y, por su efecto, revocar el otorgamiento de la buena pro a su favor. ➢ Determinar a quién corresponde otorgarle la buena pro del procedimiento de selección.
análisis que efectúe este Tribunal debe tener como premisa que la finalidad de la normativa de contrataciones públicas no es otra que las Entidades adquieran bienes, servicios y obras en las mejores condiciones posibles, dentro de un escenario adecuado que garantice tanto la concurrencia entre potenciales proveedores como la debida transparencia en el uso de los recursos públicos.
administrativo se rige por principios que constituyen elementos que el legislador ha considerado básicos, por un lado, para encausar y delimitar la actuación de la Administración y de los administrados en todo procedimiento; por el otro, para controlar la discrecionalidad de la Administración en la interpretación de las normas aplicables, en la integración jurídica para resolver aquellos aspectos no regulados, así como para desarrollar las regulaciones administrativas complementarias. Abonan en este sentido, entre otros, los principios de eficacia y eficiencia, transparencia e igualdad de trato.
Colegiado se avocará al análisis de los puntos controvertidos planteados en el presente procedimiento de impugnación. PRIMER PUNTO CONTROVERTIDO: Determinar si corresponde desestimar la oferta del Adjudicatario y, por su efecto, revocar el otorgamiento de la buena pro a su favor.
cuestionamientos a la oferta presentada por el Adjudicatario, sobre la base de los siguientes argumentos: (i) Respecto al factor “Garantía comercial del postor”. (ii) Respecto a la incongruencia en la documentación de presentación obligatoria. Atendiendo a ello, corresponde abordar tales puntos de manera independiente, a efectos de dilucidar cómo debe resolverse el presente punto controvertido.
evaluación referido a la garantía comercial se asigna en función al tiempo de garantía del bien ofertado, debiendo acreditarse mediante la presentación de una declaración jurada del postor.
Al respecto, el Impugnante señala que el Adjudicatario presentó una “Declaración Jurada de Garantía Comercial” en la que ofrece una garantía de 8 años y 1 mes, pero dicha declaración se encontraría referida al producto “leche evaporada entera” (indicando incluso marca y presentación). Sin embargo, sostiene que el producto efectivamente ofertado por el Adjudicatario corresponde a “leche reconstituida”, lo cual, además, se vería ratificado en varios documentos de su oferta. En ese sentido, el Impugnante concluye que existe una incongruencia entre el producto al que se refiere la garantía comercial declarada (leche evaporada entera) y el producto realmente ofertado (leche reconstituida), por lo que solicita que se desestime la acreditación del factor.
Adjudicatario hace referencia a “leche evaporada entera”, lo cual difiere del Registro Sanitario presentado en su oferta, que era “leche reconstituida”. Además, señala que en el Anexo N° 6 – Precio de la oferta el Adjudicatario consigna como concepto “leche reconstituida”. Al respecto, la Entidad informa que, de la revisión de las bases integradas, se advierte que en la descripción general del bien se estableció expresamente la adquisición de lácteo consistente en “leche evaporada entera”; en tal sentido, concluye que lo requerido por el área usuaria es leche evaporada entera. Bajo ese marco, indica que también el Impugnante habría presentado en su oferta un registro sanitario en el que se consigna “leche reconstituida” enriquecida con vitamina A, y que, además, en el Anexo 6 – Precio de la oferta habría consignado como concepto la adquisición de lácteo para el personal que labora en contacto con aguas servidas y/o productos químicos. Agrega que, en la Declaración Jurada de Garantía Comercial, el Impugnante habría señalado una garantía de nueve años, sin precisar el producto al que esta corresponde. En ese sentido, la Entidad sostiene que las bases contienen las reglas del procedimiento; por lo que, si los documentos de las ofertas no evidencian el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos o presentan contradicciones u omisiones, corresponde desestimar las ofertas. Añade que la omisión de precisar el producto en la declaración jurada de garantía comercial,
considerando que el producto requerido es leche evaporada entera, afecta lafinalidad de la contratación pública. Por ello, concluye que tanto el Adjudicatario como el Impugnante habrían presentado ofertas de “leche reconstituida”, pese a que lo requerido por el área usuaria era “leche evaporada entera”.
integradas, toda vez que estas constituyen las reglas definitivas del procedimiento de selección, a las que deben someterse los postores al momento de formular sus ofertas y sobre las cuales la Entidad debía efectuar el análisis correspondiente.
específica de las bases integradas, en el cual se describe el bien objeto de contratación, tal como se observa a continuación: Figura 1. Bien objeto del procedimiento de selección. Nota: Extraído de la página 22 de las bases integradas. El bien objeto de contratación corresponde a la adquisición de leche evaporada entera, en presentación de 380 a 400 gramos por envase, por una cantidad total de 10 192 unidades, a ser entregadas en bandejas de 24 envases.
facultativos, contenido en el capítulo IV de la sección específica de las bases integradas, se advierte lo siguiente:
Figura 2. Factor de evaluación “Garantía comercial del postor”. Nota: Extraído de la página 38 de las bases integradas. Como puede observarse, el factor “Garantía comercial del postor” se evalúa en función al tiempo de garantía comercial ofertado, el cual debe superar el tiempo mínimo de garantía exigido en el requerimiento; para su acreditación, los postores debían presentar una declaración jurada. Además, la metodología de asignación de puntaje prevé 50 puntos cuando la garantía ofertada es mayor a ocho (8) años, y 40 puntos cuando es mayor a siete (7) años.
se advierte que el Impugnante solicitó modificar la presentación del producto, de leche evaporada a leche reconstituida, alegando que la primera no se comercializaría en el mercado. En atención a ello, la Entidad no acogió la solicitud, pero precisó que se aceptarían ofertas de “productos equivalentes” que cumplan las especificaciones técnicas. A continuación, se cita dicha absolución:
Figura 3. Absolución de la primera consulta efectuada por el comité. Nota: Extraído del Pliego de absolución de consultas y observaciones.
Tribunal, mediante Informe Técnico N° 01-2026-EPSELSA/GG/PC/EHU, la Entidad ha señalado que las bases integradas no precisaron de manera expresa los criterios de equivalencia, lo cual pudo generar una situación de incertidumbre.
procedimiento recursivo, se advirtió un posible vicio de nulidad en las bases respecto del requerimiento del bien, en la medida que, por un lado, las bases integradas identificaron de forma expresa como bien objeto de contratación a la “leche evaporada entera” y, por otro lado, a partir de la absolución de consultas y observaciones, se admitió la posibilidad de presentar “productos equivalentes”, sin que se establezcan de manera clara los criterios para determinar dicha equivalencia.
del Reglamento, se corrió traslado a las partes, para que dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, emitan su pronunciamiento, en el que precisen si la situación previamente advertida configuraría un vicio que justifique la declaración de nulidad correspondiente.
contratación es mantener condiciones de seguridad y salud del personal que labora en contacto directo y permanente con aguas servidas y/o productos químicos, mediante la adquisición de lácteo; precisando que en las bases se identificó el bien como “leche evaporada entera”. Indica que el Adjudicatario consignó información diferente en su oferta, pues en la garantía comercial se hizo referencia a leche evaporada entera, mientras que en el precio de la oferta y en el registro sanitario se consignó leche reconstituida. Por su parte, el Impugnante presentó una garantía comercial por nueve años sin precisar el producto, consignó en su precio de la oferta la adquisición de lácteo, y presentó registro sanitario de leche reconstituida. La Entidad señala que el requerimiento debe formularse de manera clara y objetiva; además, indica que el Pliego de absolución de consultas y observaciones integra y precisa las bases, y que, ante divergencias, debe prevalecer lo absuelto en dicho pliego. En tal contexto, sostiene que, con ocasión de una consulta, se incorporó la posibilidad de admitir productos “equivalentes”; sin embargo, reconoce que las bases no precisaron de manera clara cuáles serían los criterios de equivalencia, lo que habría generado confusión o duda en los postores al formular sus ofertas y en la evaluación efectuada por el comité, ocasionando la controversia del presente expediente. Por ello, concluye que dicha falta de precisión contravendría el principio de transparencia y lo dispuesto en la Ley y su Reglamento, citando como sustento normativo, entre otros, el artículo 46 de la Ley y los artículos 44 y 66 del Reglamento. En consecuencia, afirma que las bases del procedimiento se encontrarían incursas en una causal de nulidad prevista en el artículo 70 de la Ley.
facilidad de uso, consagrado en el artículo 5 de la Ley, exige que las actuaciones y decisiones dentro del procedimiento de contratación se basen en reglas claras y accesibles, garantizando el acceso público y oportuno a la información relevante. En esa misma línea, el artículo 55 del Reglamento dispone que las bases constituyen los documentos del procedimiento que establecen sus reglas y deben contener, como mínimo, el requerimiento y los documentos necesarios para la presentación de ofertas, precisamente para asegurar que la participación y evaluación se desarrolle bajo parámetros objetivos y previsibles. Aunado a ello, el artículo 66 del Reglamento prevé que los participantes pueden formular consultas y/u observaciones a las bases en los procedimientos de selección que contemplen dicha etapa. Por último, se establece que, cuando exista divergencia entre lo indicado en el pliego de absolución de consultas y observaciones y las bases integradas, prevalece lo absuelto en el referido pliego.
como bien objeto de contratación a la “leche evaporada entera” (ver Figura 1); sin embargo, con ocasión de la absolución de consultas y observaciones, la Entidad precisó que se aceptarían ofertas de “productos equivalentes” que cumplan las especificaciones técnicas (ver Figura 3), sin que se establezcan en las bases integradas criterios o parámetros que permitan determinar, de manera objetiva y verificable, cuándo o en qué casos un producto ofertado puede ser considerado equivalente al requerido. Esta configuración introduce un problema en el diseño del requerimiento, pues mantiene una denominación específica del bien y, simultáneamente, habilita la presentación de bienes distintos bajo la noción de “equivalencia”, sin precisión alguna sobre esto último.
para el presente caso, en tanto abre la posibilidad de interpretaciones disímiles respecto de lo que debía ofertarse y acreditarse, pudiendo incidir tanto en la forma en que los postores estructuraron su oferta como en la evaluación efectuada por el comité. En efecto, la ausencia de criterios expresos impide determinar, por ejemplo, si la aceptación de “productos equivalentes” se circunscribía a variaciones dentro de un mismo tipo de producto o si comprendía productos con denominación y características diferenciadas.
su pronunciamiento emitido a raíz del requerimiento de información y, posteriormente, del traslado de posible vicio de nulidad, la Entidad ha señalado expresamente que las bases integradas no precisaron de manera expresa los criterios de equivalencia, lo cual, según reconoce, pudo generar incertidumbre y duda en el desarrollo del procedimiento.
fue desarrollado en las bases integradas y precisado mediante la absolución que incorporó la noción de “productos equivalentes”, contravino el principio de transparencia y facilidad de uso previsto en el literal i) del artículo 5 de la Ley, así como lo establecido en el artículo 55 del Reglamento, al generar una indeterminación susceptible de afectar la elaboración de ofertas y la evaluación de estas, la cual se torna subjetiva y sujeta a distintas apreciaciones.
corregir actos contrarios a sus disposiciones. Al respecto, la nulidad constituye una figura jurídica que tiene por objeto proporcionar a las Entidades una herramienta lícita que permita sanear el procedimiento de selección de cualquier irregularidad que pudiera dificultar la contratación, de modo que se logre un procedimiento transparente y con todas las garantías previstas en la normativa de contrataciones. Por lo expuesto, debe advertirse que el literal b) del numeral 70.1 del artículo 70 de la Ley establece que procede la nulidad de los actos expedidos dentro del procedimiento de selección cuando estos contravengan las normas legales; además, el literal a) del numeral 70.2 del artículo 70 precisa que el Tribunal debe expresar en la resolución que expida la etapa a la que se retrotraerá el procedimiento de selección. En el mismo sentido, el literal d) del numeral 313.1 del artículo 313 del Reglamento prescribe que, al ejercer su potestad resolutiva, cuando el Tribunal verifique alguno de los supuestos del numeral 70.1 del artículo 70 de la Ley, ya sea en virtud de un recurso interpuesto o de oficio, declara la nulidad de los actos que correspondan, debiendo precisar la etapa hasta la que se retrotrae la fase de selección, en cuyo caso puede declarar que carece de objeto pronunciarse sobre el fondo del asunto.
la etapa de absolución de consultas y observaciones, pues en el requerimiento se identificó expresamente como objeto de contratación a la “leche evaporada entera”; sin embargo, al absolver una consulta se admite, a su vez, la presentación de “productos equivalentes” sin precisar criterios objetivos para determinar dicha equivalencia— lo que contraviene lo dispuesto en el artículo 55 del Reglamento, así como el principio de transparencia y facilidad de uso, previsto en el literal i) del artículo 5 de la Ley. Tal como se ha desarrollado en el análisis precedente, dicho defecto no resulta conservable, en tanto constituye una transgresión a normas legales.
en el literal d) del numeral 313.1 del artículo 313 del Reglamento y conforme a lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley (en concordancia con el artículo 10 del TUO de la LPAG), al haberse verificado que el vicio en el que se ha incurrido afecta sustancialmente la validez del procedimiento de selección, y, teniendo en cuenta que el mencionado vicio se generó desde la etapa de integración de las bases administrativas; este Colegiado estima pertinente declarar la nulidad del procedimiento de selección, debiendo retrotraerse el mismo a la etapa de absolución de consultas y/u observaciones, a fin de que se corrija el vicio advertido y se establezca con precisión, bajo parámetros objetivos, los aspectos vinculados a la equivalencia señalada en la respuesta de la Entidad, para lo cual deberá tenerse en consideración las observaciones consignadas en la presente resolución para que, posteriormente, se continúe con el procedimiento de selección.
pro al Adjudicatario; asimismo, carece de objeto pronunciarse sobre los puntos controvertidos.
TUO de la LPAG, este Colegiado considera que debe ponerse en conocimiento del Titular de la Entidad la presente Resolución, a fin de que conozca el vicio advertido y realicen las acciones que correspondan conforme a sus atribuciones, así como para que exhorte al comité y a las áreas que intervengan en la elaboración de los documentos que recogen las bases, que actúen de conformidad con lo establecido en la normativa en contrataciones públicas, a fin de evitar futuras nulidades que, en el supuesto de presentarse, no coadyuvarían a la satisfacción oportuna de los intereses del Estado.
selección conlleva al retraso de la adquisición de los bienes objeto de la contratación, debe recordarse a la Entidad la importancia del cumplimiento de los plazos del procedimiento de selección, así como de resguardar las implicancias del cierre del año fiscal [2025] en virtud de las contrataciones programadas por dicha Entidad.
315 del Reglamento, y siendo que este Tribunal procederá a declarar la nulidad del procedimiento de selección sin pronunciamiento sobre el fondo, corresponde disponer la devolución de la garantía otorgada por el Impugnante para la interposición de su recurso de apelación. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal Héctor Ricardo Morales González y la intervención de los vocales Mariela Nereida Sifuentes Huamán y César Arturo Sánchez Caminiti, atendiendo al Rol de Turnos de Vocales de Sala vigente y a la conformación de la Sexta Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025, publicada el mismo día, en el Diario Oficial “El Peruano”, y en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 16 de la Ley General de Contrataciones Públicas, Ley N° 32069, así como los artículos 18 y 19 del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por el Decreto Supremo Nº 067-2025-EF del 12 de abril de 2025; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad.
S.A.-1, efectuada para la contratación de bienes: “Adquisición de lácteo para personal que labora en contacto permanente con aguas servidas y/o productos químicos”; debiendo retrotraerse el procedimiento de selección hasta la etapa de absolución de consultas y/u observaciones, conforme a lo dispuesto en los fundamentos de la presente resolución.
la interposición de su recurso de apelación.
fundamento 30, a efectos que actúe de acuerdo a sus funciones y competencias.
Regístrese, comuníquese y publíquese.