Resolución N.° 5641-2025-TCP-S2

Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 Sumilla: “en el caso concreto, en virtud del principio de retroactividad benigna, corresponde aplicar la Ley N° 32069 al resultar más beneficiosa para el Recurrente, en el extremo referido a que, por la infracción consistente en presentar documentación falsa, la sanción a imponerse debe ser una inhabilitación temporal no menor de veinticuatro (24) meses ni mayor de sesenta (60) meses, previo análisis de la graduación de la sanción”. Lima, 26 de agosto de 2025 VISTO en sesión del 26 de agosto de 2025 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas el Expediente N° 3987/2019.TCE, sobre la solicitud de retroactividad benigna planteada por la empresa TOMOGRAFIA MEDICA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA contra la Resolución N° 2137-2020-TCE-S2 del 2 de octubre de 2020; por los fundamentos expuestos; y, atendiendo a los siguientes: I. ANTECEDENTES: 1. Mediante Resolución N° 2137-2020-TCE-S2 del 2 de octubre de 2020, la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado (ahora, Tribunal de Contrataciones Públicas), resolvió, entre otros aspectos, confirmar en todos sus extremos la Resolución N° 1875-2020-TCE-S2 del 4 de setiembre de 2020, mediante la cual se impuso sanción administrativa a la empresa TOMOGRAFIA MEDICA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, por el periodo de treinta y seis (36) meses de inhabilitación temporal en su derecho de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o mantener Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado, por su responsabilidad al haber presentado documentación adulterada ante el Seguro Social de Salud – ESSALUD, en adelante la Entidad, en el marco de la Adjudicación Simplificada N° 5-2018-ESSALUD/RAS - Primera Convocatoria (derivada del Concurso Público N° 1705P00201); infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, modificada por el Decreto Legislativo N° 1341, en lo Página 1 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 sucesivo la Ley, en concordancia con su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 350-2015-EF, modificado por el Decreto Supremo N° 056-2017-EF, en adelante el Reglamento. La referida Resolución N° 2137-2020-TCE-S2 fue notificada a la empresa TOMOGRAFIA MEDICA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA el 2 de octubre de 2020, mediante su publicación en el Toma Razón Electrónico del OSCE, conforme a lo establecido en la Directiva N° 008-2012-OSCE/CD, “Disposiciones que regulan la emisión de Decretos y Resoluciones y/o Acuerdos del Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificación, así como la programación de Audiencias y lectura de expedientes”. 2. A través delEscrito s/n del 16 de juliode 2025,presentado en la mismafecha ante la Mesa de Partes Digital del Tribunal de Contrataciones Públicas, en adelante el Tribunal,la empresaTOMOGRAFIAMEDICA SOCIEDADANONIMA CERRADA,enlo sucesivo el Recurrente, solicitó la aplicación del principio de retroactividad benigna y, en consecuencia, se reduzca la sanción impuesta en su contra, la cual se confirmó mediante la Resolución N° 2137-2020-TCE-S2 del 2 de octubre de 2020, al desestimar el recurso de reconsideración contra la Resolución N° 1875- 2020-TCE-S2 del 4 de setiembre de 2020; toda vez que, la normativa vigente le resultaría más beneficiosa. Para dicho efecto, alegó lo siguiente: • A través de la Opinión N° 163-2016/DTN, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) ha expuesto que el principio de retroactividad benigna dentro de un procedimiento administrativo sancionador es aplicable siempre y cuando la normativa vigente (i) deroga el ilícito administrativo, o bien cuando (ii) contempla una sanción más benigna que la prevista al momento de la comisión de la infracción. • El 24 de junio de 2024, se publicó la Ley N° 32069, Ley General de ContratacionesPúblicas,mientrasquesuReglamento,aprobadomediante Decreto Supremo N° 009-2025-EF, fue publicado el 22 de enero de 2025; nueva normativa que regula las contrataciones con el Estado, y la cual entró en vigencia el 22 de abril de 2025. • Señala que la sanción impuesta a su representada se fundamenta en la comisión de la infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del Página 2 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 artículo50de LeyN° 30225, modificada por elDecreto Legislativo N°1341, lacualhasidorecogidaenlanormativavigente,enelliteralm)delnumeral 87.1 del artículo 87 de la Ley N° 32069; no obstante, la sanción impuesta fuereguladaenelliteralb)delnumeral50.4delartículo50laLeyN°30225, el cual establecía una inhabilitación temporal no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses, mientras que el literal d) del numeral 90.1 del artículo 90 de la Ley N° 32069 [norma vigente] ha establecido que la sanción de inhabilitación impuesta por la referida infracción no puede ser menor de veinticuatro (24) ni mayor de sesenta (60) meses. • Por tanto, al haberse contemplado un mínimo inferior para el período de inhabilitación temporal establecido como sanción para la infracción atribuida, corresponde al Tribunal la aplicación del principio de retroactividad benigna al presente caso, toda vez que la norma vigente resulta más beneficiosa para su representada. • Solicita sustituir la sanción administrativaimpuesta a su representada, yse leapliqueelrangomínimodelanormavigente;asícomo,darporcumplido el periodo de inhabilitación de veinticuatro (24) meses, declarando la conclusión y archivo del expediente administrativo. 3. Con Decreto del 1 de agosto de 2025, se puso a disposición de la Segunda Sala del Tribunal el presente expediente, a efectos de que evalué la solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna respecto a la sanción impuesta al Recurrente, realizándose el pase a vocal en la misma fecha. II. FUNDAMENTACIÓN: 1. Es materia del presente análisis, la solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna respecto de la sanción de inhabilitación temporal de treinta y seis (36) meses impuesta al Recurrente mediante la Resolución N° 1875- 2020- TCE-S2 del 4 de setiembre de 2020 y confirmada con la Resolución N° 2137- 2020-TCE-S2 del 2 de octubre del mismo año (que resolvió el recurso de reconsideración), por su responsabilidad en la comisión de la infracción consistente en presentar documentación adulterada, tipificada en el literal j) del Página 3 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 numeral50.1delartículo50deLeyN°30225,modificadaporelDecretoLegislativo N° 1341. Sobre la aplicación del principio de retroactividad benigna 2. Como marco referencial, el Tribunal Constitucional, a través de reiterada jurisprudencia [véase Expedientes N° 2389-2007-PHC/TC, N° 2744-2010-PHC/TC, entre otros] ha señalado lo siguiente: “…el Principio de retroactividad benigna implica,portanto,laaplicacióndeunanormajurídicapenalposterioralacomisión del hecho delictivo, con la condición de que dicha norma contenga disposiciones más favorables al reo. Ello se sustentaen razones político-criminales, en lamedida que el Estado pierde interés (o el interés sea menor) en sancionar un comportamientoqueyanoconstituyedelito(ocuyapenahasidodisminuida).Pero primordialmente se justifica en virtud del principio de humanidad de las penas, el mismo que se fundamenta en el principio-derecho de dignidad de la persona humana (artículo 1 de la Constitución)”. En base a dicha disposición constitucional, y considerando que tanto el Derecho PenalcomoelDerechoAdministrativoSancionadorsonmanifestacionesdelpoder punitivo del Estado, resulta que el principio de retroactividad benigna también sería aplicable a la norma administrativa sancionadora, al formar parte del conjunto normativo del Derecho Sancionador. En esa línea, la Corte Suprema de JusticiadelaRepública,atravésdelaCasaciónN°3988-2011-Lima,hareconocido, con carácter de precedente vinculante, la aplicabilidad de la retroactividad benigna en materia administrativa sancionadora, señalando lo siguiente: “…la aplicación de la retroactividad benigna en materia administrativa presupone la existenciadedosjuiciosdisimilesporpartedellegisladorsobreunmismosupuesto de hecho conductual (un cambio de valoración sobre la conducta infractora): Uno anterior, más severo, y otro posterior, más tolerante.” 3. Al respecto, el numeral 5 del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por las Leyes N° 31465 y N° 31603, en adelante el TUO de la LPAG, ha contemplado el principio de irretroactividad, según el cual “son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo quelasposterioreslesean másfavorables.Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al Página 4 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición”. (El resaltado y subrayado es agregado). Atendiendo a lo señalado, se aprecia que el principio de retroactividad benigna también resulta aplicable al derecho administrativo sancionador. 4. En ese contexto, dicho principio determina que, en los procedimientos administrativos sancionadores, como regla general, la norma aplicable es aquella que se encontraba vigente al momento de la comisión de la infracción y, como excepción, se admite la posibilidad de aplicar una norma nueva que haya entrado en vigencia con posterioridad a dicho hecho, siempre que ésta resulte más beneficiosa para el administrado. Cabe traer a colación lo señalado por Guzmán Napuri (2011), quien sostiene que “…la aplicación retroactiva de la norma administrativa sancionadora es posible solamentecuandosetratadesancionesyageneradas,perotodavíanoejecutadas. A la inversa, si una pena ya ha sido ejecutada durante el periodo de vigencia de la norma administrativa sancionadora inicial y posteriormente otra norma establece 1 una pena menor, ésta no es posible de ser aplicada para el caso ya agotado.” A mayor abundamiento, Baca Oneto (2017) señala que “(…) en caso ya hubiera sido ejecutada, no tiene sentido pretender que la nueva norma (o criterio administrativo o jurisprudencial) se apliquen retroactivamente. En este caso, la situación o relación jurídica existente entre el administrado infractor y la 2 Administración ya se ha agotado.” Consecuentemente, si la nueva norma no reporta ningún beneficio a la situación del administrado, carece de objeto que se la aplique retroactivamente, dado que no es más favorable, pues, aunque, en abstracto, establezca disposiciones sancionadoras que puedan parecer en términos generales como más benignas, lo queserequiereparalaaplicaciónretroactivadelanuevanorma,esquelereporte, de manera concreta, una consecuencia más ventajosa. 1 GUZMÁN NAPURI, Christian. Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo. Ediciones Caballero Bustamante. Lima: 2011. Pág. 817. 2 BACA ONETO, Víctor Sebastián. La Retroactividad Favorable en Derecho Administrativo Sancionador, en Derecho-administrativo-sancionador.pdfploads/2017/09/2.-VICTOR-BACA-FIDA-2015-La-retroactividad-favorable-en- Página 5 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 5. Ahora bien, el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG ha precisado en qué aspectos una nueva norma puede aplicarse retroactivamente por favorecer al presunto infractor o al infractor; así, el referido principio de irretroactividad establece que las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo tanto en lo referido a: i) la tipificación de la infracción y la sanción, ii) los plazos de prescripción, y iii) respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición. Por lo tanto, corresponde a este Colegiado analizar si, en el presente caso, existe una nueva normativa decontratación pública vigente que resulte más beneficiosa a la situación actual del administrado, respecto a la sanción de inhabilitación temporal que le fue impuesta por el Tribunal a través de la Resolución N° 1875- 2020- TCE-S2 del 4 de setiembre de 2020 y confirmada con la Resolución N° 2137- 2020-TCE-S2 del 2 de octubre de 2020. 6. En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta que, a la fecha de emisión del presente pronunciamiento, se encuentra vigente la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, en adelante la Ley N° 32069, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 009-2025-EF, en lo sucesivo el Reglamento vigente. Cabe precisar que, de la revisión de la citada normativa, se advierte que la presentación de documentación falsa e información inexacta ante determinadas entidades [entre ellas, la Entidad] continúa tipificada como infracciones punibles de sanción; por tanto, en dicho extremo, no existe ningún cambio que favorezca la situación del Recurrente. 7. Ahorabien,elRecurrentesolicitaque,enaplicacióndelprincipioderetroactividad benigna, el Tribunal sustituya la sanción de inhabilitación temporal impuesta en su contra a través de la Resolución N° 1875-2020- TCE-S2 del 4 de setiembre de 2020 y confirmada con la Resolución N° 2137-2020-TCE-S2 del 2 de octubre de 2020, en virtud de los siguientes argumentos: • Señala que la sanción de inhabilitación temporal de treinta y seis (36) meses impuesta en su contra mediante la citada resolución, se impuso teniendo en cuenta lo establecido en Ley N° 30225, modificada por el Decreto Legislativo N° 1341. Página 6 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 • No obstante,actualmente se encuentra vigente laLeyN° 32069, la cual, en el literal d) del numeral 90.1 del artículo 90, respecto a la sanción a imponer por la infracción imputada, establece que por la comisión de la infracciónprevistaenel literalm) delnumeral87.1 delartículo87dedicho cuerpo normativo, la sanción mínima a imponer es de veinticuatro (24) meses. • Por tanto, al resultar más beneficiosa para el Recurrente, se debe aplicar la normativa vigente [Ley N° 32069 y Reglamento vigente]. 8. En atención a lo expuesto, este Colegiado procedió a la revisión de la normativa vigente, advirtiendo que, respecto al rango de sanción impuesta por la comisión de la infracción atribuida al Recurrente, la normativa vigente resulta más beneficiosa,toda vezquela LeyN°32069ha establecidoque,antelapresentación de documentación falsa y/o adulterada, corresponde imponer una inhabilitación temporal no menor de veinticuatro (24) meses ni mayor de sesenta (60) meses. Bajo esa premisa, resulta más favorable para el Recurrente que se efectúe la imposición de sanción según el periodo previsto en la Ley N° 32069, incluyendo con ello los criterios de graduación de sanción. 9. Por otro lado, si bien el numeral 92.4 del artículo 92 de la Ley N° 32069 establece la posibilidadde imponeruna sanción por debajodel mínimo previstoparael caso de la infracción consistente en presentar documentación falsa, lo cual resultaría más beneficioso para el Recurrente, resulta necesario verificar la aplicación concreta de dicha estipulación, toda vez que, para su configuración, requiere el cumplimiento de determinados requisitos. Para mayor detalle, se reproduce el citado artículo: “Artículo 92. Criterios para la aplicación de sanciones por el Tribunal de Contrataciones Públicas (…) 92.4. En el caso de las infracciones establecidas en los literales l) y m) del párrafo 87.1 del artículo 81 de la presente ley, se establece una sanción por debajo del mínimo previsto siempre que: Página 7 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 a) Se demuestre que la información inexacta o el documento falso o adulterado haya sido entregado al participante, postor, proveedor o subcontratista por un tercero distinto a él. b) Se demuestre que este actuó con la debida diligencia para constatar la veracidad de la documentación o información presentada. A fin de que proceda esta reducción en la sanción, los participantes, postores, proveedores o subcontratistas deben acreditar ante el Tribunal de Contrataciones Públicas que han iniciado las acciones legales para la determinación de la responsabilidad originaria de quien presentó la información inexacta o el documento falso o adulterado. (…)”. [El resaltado y subrayado es agregado]. De larevisión de ladocumentaciónobranteen elexpediente administrativo, nose adviertequesehayademostradoqueelRecurrentehubieraactuadoconladebida diligenciapara constatarla veracidaddeladocumentaciónadulterada,niqueeste hubierainiciadolasaccioneslegalesnecesariasparadeterminarlaresponsabilidad civil y/o penal de la persona que habría aportado el documento falso y/o adulterado. Asimismo, el referido administrado tampoco ha contribuido con elementos que permitan alcanzar dichas conclusiones. Por tanto,no corresponde aplicar lo establecido en el numeral 92.4 del artículo 92 de la Ley N° 32069, sobre la posibilidad de imponer una sanción por debajo del mínimo previsto para el caso de las infracciones consistentes en presentar documentación falsa y/o adulterada, al no verificarse el cumplimiento de los criterios para su aplicación. 10. En conclusión, en el caso concreto, en virtud del principio de retroactividad benigna, corresponde aplicar la Ley N° 32069 al resultar más beneficiosa para el Recurrente, en el extremo referido a que, por la infracción consistente en presentar documentación falsa y/o adulterada, la sanción a imponerse debe ser una inhabilitación temporal no menor de veinticuatro (24) meses ni mayor de sesenta (60) meses, previo análisis de la graduación de la sanción. Cabe señalar que, si bien se puede sustituir una sanción impuesta a un proveedor con la finalidad de reducir el periodo de sanción registrado, siempre que ello corresponda de acuerdo al análisis de cada caso concreto, lo cierto es que, dicha Página 8 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 sustitución de sanción no desvirtúa ni pone en cuestionamiento la validez del periodo de sanción ya ejecutado, ni de los efectos que produjo la inhabilitación durante su ejecución. Graduación de la sanción 11. En este contexto, se estima conveniente determinar la sanción a imponer al Recurrente, conforme a los criterios de graduación de la sanción previstos en el artículo 366 del Reglamento vigente, en los siguientes términos: a) Naturaleza de la Infracción: debe tenerse en cuenta que la infracción referida a la presentación de documentación adulterada en la que se incurrió y determinó en su momento, vulnera los principios de presunción de veracidad, licitud e integridad, los cuales deben regir en los actos vinculados a las contrataciones públicas; éstos, junto a la fe pública, son bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues constituyen los pilares de las relaciones suscitadas entre la Administración Pública y los administrados. b) Ausencia de intencionalidad del infractor: de acuerdo al análisis efectuado en su oportunidad, no se advirtieron elementos que permitan concluir si hubo o no intencionalidad al presentar documentación adulterada. c) La inexistencia o grado mínimo de daño causado a la Entidad: la sola presentación de documento adulterado representa un daño, pues su realización conlleva a un menoscabo o detrimento en los fines de la Entidad y el interés público. En ese sentido, conforme a la resolución que impuso sanción, en el caso concreto la Entidad se vio afectada al no haber realizado la formalización de la adjudicación de la buena pro correspondiente, sobre la base de información y documentación veraz. d) Reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada: conforme a la documentación obrante en el expediente, se advirtió que el Recurrente no reconoció su responsabilidad en la comisión de la infracción antes de que esta sea detectada. Página 9 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 e) Antecedentes de sanción o sanciones impuestas por el Tribunal: de conformidad con la base de datos del Registro Nacional de Proveedores (RNP) se advierte que, a la fecha de emisión del pronunciamiento de origen, el Recurrente no contaba con antecedentes de sanción impuesta por el Tribunal. f) Conducta procesal: debe considerarse que el Recurrente, en su momento, se apersonó al procedimiento administrativo sancionador y presentó descargos. g) Multa impaga: de conformidad con la información obrante en el RNP, se advierte que el Recurrente no contaba con multas impagas a la fecha de emisión del pronunciamiento de origen. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente César Arturo Sánchez Caminiti, y la intervención de los vocales Steven Aníbal Flores Olivera y Sonia Tatiana Angulo Reátegui, atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025, y en ejercicio de las facultadesconferidasenelartículo16delaLeyN°32069,LeyGeneraldeContrataciones Públicas, y los artículos 19 y 20 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por Decreto Supremo N° 067-2025-EF del 12 de abril de 2025, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad; LA SALA RESUELVE: 1. SUSTITUIR la sanción impuesta a la empresa TOMOGRAFIA MEDICA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA (con R.U.C. N° 20502454111), a través de la Resolución N° 1875-2020- TCE-S2 del 4 de setiembre de 2020 y confirmada con la Resolución N° 2137-2020-TCE-S2 del 2 de octubre de 2020, de inhabilitación temporal de treinta y seis (36) meses en sus derechos de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y/o contratar con el Estado, por una inhabilitación temporal de veintisiete (27) meses, conforme a los fundamentos expuestos. Página 10 de 11 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 05641-2025-TCP-S2 2. Disponer que la Secretaría del Tribunal registre la sustitución del periodo de sanción de inhabilitación temporal, en el módulo informático correspondiente, a fin que asíquede consignado incluso para efectos de los antecedentes registrados en relación al administrado al que se alude en el numeral anterior. Regístrese, comuníquese y publíquese. CÉSAR ARTURO SÁNCHEZ CAMINITI SONIA TATIANA ANGULO REÁTEGUI VOCAL VOCAL DOCUMENTO FIRMADO DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE DIGITALMENTE STEVEN ANÍBAL FLORES OLIVERA PRESIDENTE DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE ss. Flores Olivera. Sánchez Caminiti. Angulo Reátegui Página 11 de 11