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Procedimiento administrativo sancionador generado contra la empresa GRIFO CAROLINA S.A.C., por su presunta responsabilidad al haber contratado con el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO – DIRECCIÓN RE...
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Sumilla: “(…) dado que Orden de Compra no tiene calidad de contrato, pues se habría emitido para viabilizar el pago del objeto de contratación, corresponde declarar no ha lugar a la imposición de sanción contra la Contratista en este extremo”. Lima, 23 de febrero de 2026 VISTO en sesión del 23 de febrero de 2026 de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, el Expediente N° 7486/2024.TCP, sobre procedimiento administrativo sancionador generado contra la empresa GRIFO CAROLINA S.A.C., por su presunta responsabilidad al haber contratado con el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO – DIRECCIÓN REGONAL NOR ORIENTE SAN MARTIN, estando impedido para ello, en el marco de la contratación perfeccionada mediante Orden de Compra – Guía de Internamiento N° 000024 del 20 de febrero de 2023; y, atendiendo a lo siguiente:
REGONAL NOR ORIENTE SAN MARTIN, en adelante la Entidad, emitió la Orden de Compra – Guía de Internamiento N° 000024, para la contratación denominada “Suministro de combustible para unidades móviles del E.P. Pampas de Sananguillo correspondiente a enero 2023”, por el monto de S/ 1,227.40 (mil doscientos veintisiete con 40/100 soles), en adelante la Orden de Compra, a favor de la empresa GRIFO CAROLINA S.A.C., en adelante la Contratista.
Considerando la fecha de la emisión de la Orden de Compra, la presuntacontratación constituía un supuesto excluido del ámbito de aplicación de la normativa de contrataciones del Estado, por haberse efectuado por un monto menor a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias (UIT); asimismo, en aquél momento se encontraba vigente el Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF, en adelante el TUO de la Ley, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 344-2018-EF y modificatorias, en adelante el Reglamento.
presentado el 1 de julio del mismo año, ante la Mesa de Partes del Tribunal de 1 Obrante a folio 2 del expediente administrativo en formato PDF.
Contrataciones del Estado (hoy Tribunal de Contrataciones Públicas), en adelante el Tribunal, la Dirección de Gestión de Riesgos del OSCE (hoy la Dirección de Supervisión y Asistencia Técnica del OECE) informó que la Contratista estaría impedido de contratar con el Estado, para lo cual adjuntó el Reporte N° 413- 2024/DGR-SIRE2 del 29 de febrero de 2024, en donde señaló lo siguiente: Sobre el cargo desempeñado por el señor Ricardo Andy Del Castillo Ibáñez:
Elecciones Regionales y Municipales del Perú para elegir gobernadores, vicegobernadores y consejeros regionales, así como alcaldes y regidores municipales para el periodo 2023-2026, en las cuales el señor Ricardo Andy Del Castillo Ibáñez fue elegido Regidor Provincial de San Martín, Región San Martin, iniciando funciones el 1 de enero de 2023. De la vinculación con los señores Sonia Mercedes Ibáñez Ruiz, Juan Ricardo Del Castillo Rojas, y Sonia Carolina Del Castillo Ibáñez:
Ibáñez en la Declaración Jurada de Intereses, se aprecia que consignó que la señora Sonia Mercedes Ibáñez Ruiz, sería su madre, el señor Juan Ricardo Del Castillo Rojas, sería su padre, y la señora Sonia Carolina Castillo Ibáñez, sería su hermana, según se visualiza a continuación: Sobre la proveedora GRIFO CAROLINA S.A.C.:
CAROLINA S.A.C., tendría como accionista a las señoras Sonia Carolina Del Castillo Ibáñez y Sonia Mercedes Ibáñez Ruiz, siendo esta última integrante del órgano de administración y representante, conforme se aprecia de la siguiente captura de pantalla: 2 Obrante a folios 11 al 16 del expediente administrativo en formato PDF.
de la citada empresa se aprecia -entre otros- que tendría como socios a los señores Juan Ricardo Del Castillo Rojas e Isabel Galán de Trauco, asimismo, se nombra como Gerente General a la señora Sonia Mercedes Ibáñez Ruiz, y como apoderada a la señora Sonia Carolina Del Castillo Ibáñez. De las contrataciones realizadas por la proveedora GRIFO CAROLINA S.A.C.
la Ficha Única del Proveedor (FUP) y el Buscador de Proveedores Adjudicados del CONOSCE, se advierte que, durante el periodo de tiempo que el señor Ricardo Andy Del Castillo Ibáñez viene ejerciendo el cargo de Regidor Provincial de San Martín, la proveedora GRIFO CAROLINA S.A.C. habría realizado contrataciones dentro del ámbito de su competencia territorial, conforme se detalla a continuación:
normativa de contrataciones del Estado, tal como lo señala el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley.
administrativo sancionador, se requirió a la Entidad remita un informe técnico legal sobre la procedencia y supuesta responsabilidad de la Contratista en la supuesta comisión de la infracción consistente en contratar con el Estado estando impedido conforme a Ley, debiendo señalar de forma clara y precisa en cuál de los supuestos previstos en el numeral 11.1 del artículo 11 del TUO de la Ley, norma vigente al momento de la emisión de la Orden de Compra, estaría inmersa. Asimismo, se requirió informar si la Orden de Compra corresponde a una contratación perfeccionada en atención al literal a) del artículo 5 del TUO de la Ley, si deviene de un procedimiento de selección, o de un único contrato. Por otro lado, se requirió remitir copia de la Orden de Compra, así como el cargo de recepción de ésta. En caso de haber sido enviada por correo electrónico, se solicitó remitir copia de éste, así como su constancia de recepción donde se advierta la fecha en la que fue recibida, y su dirección electrónica y la de la Contratista. Finalmente, se requirió copia de la cotización presentada por la Contratista, en donde conste la fecha y constancia de recepción de ésta.
2025, presentado en esa misma fecha ante la Mesa de Partes del Tribunal, la Entidad cumplió con remitir la información requerida en el Decreto del 19 de septiembre del mismo año.
procedimiento administrativo sancionador en contra de la Contratista por haber contratado con la Entidad pese a estar inmersa en los supuestos de impedimento para contratar con el Estado previstos en los literales i) y k) en concordancia con los literales d) y h) del numeral 11.1 del artículo 11 del TUO de la Ley, en el marco de la Orden de Compra; hecho que configuraría la infracción tipificada en el literal
Por tanto, se otorgó a la Contratista el plazo de diez (10) días hábiles para que cumpla con presentar sus descargos, bajo apercibimiento de resolver el procedimiento con la documentación obrante en autos, en caso de incumplir el requerimiento. 3 Obrante a folios 21 al 23 del expediente administrativo en formato PDF. 4 Obrante a folio 27 del expediente administrativo en formato PDF. 5 Obrante a folios 630 al 633 del expediente administrativo sancionador en formato PDF.
Partes del Tribunal, la Contratista se apersonó y remitió sus descargos, en el que solicitó la programación de audiencia pública en el procedimiento administrativo sancionador y autorizó a su abogada defensora para realizar el informe oral correspondiente.
Tribunal, la representante legal de la Contratista retira su patrocinio legal y solicita dejar sin efecto cualquier actuación, representación o intervención que se hubiera realizado a nombre del Contratista dentro del procedimiento administrativo sancionador.
Partes del Tribunal, la Contratista se apersonó y remitió sus descargos, en donde señaló lo siguiente:
el tipo de operación “Otras contrataciones sin proceso de selección previo”, lo que —a su entender— evidencia que no fue tramitada bajo el marco del TUO de la Ley de Contrataciones del Estado; en consecuencia, sostiene que el Tribunal carecería de competencia sancionadora en el presente caso.
Gobierno Nacional y no del gobierno municipal, por lo que no existiría vínculo territorial ni funcional entre ambas entidades que configure un supuesto de impedimento para contratar con el Estado.
cumplimiento y transparencia frente a la Administración Pública, toda vez que la Orden de Compra fue ejecutada en atención al requerimiento formulado por la Entidad, cumpliendo con la entrega correspondiente, sin que se haya generado perjuicio alguno al Estado.
como infracción los hechos materia de análisis en el presente procedimiento administrativo sancionador; por ende, la eventual imposición de una sanción vulneraría los principios de legalidad, tipicidad y debido procedimiento. 6 Obrante a folios 635 al 636 del expediente administrativo sancionador en formato PDF. 7 Obrante a folio 648 del expediente administrativo sancionador en formato PDF. 8 Obrante a folios 650 al 653 del expediente administrativo sancionador en formato PDF.
Expedientes N° 7521-2024-TCE, 7512-2024-TCE, 7505-2024-TCE, 7486- 2024-TCE, 7492-2024-TCE y 7501-2024-TCE.
procedimiento administrativo sancionador y por presentados los descargos de la Contratista. Por otro lado, se dispuso declarar no ha lugar a la solicitud de acumulación de expedientes requerida por la Contratista. Finalmente, se remitió el expediente a la Cuarta Sala del Tribunal para que resuelva.
Partes del Tribunal, la Contratista como argumentos adicionales, señaló lo siguiente:
sancionador parte de una interpretación extensiva e indebida al pretender subsumir dentro de una infracción administrativa una operación comercial que no se realizó en un marco de un procedimiento de selección, sino mediante órdenes de compra directas de monto menor las mismas que fueron registradas en el SEACE. En consecuencia, señala que la conducta imputada no encaja típicamente en la infracción invocada, lo que excluye válidamente la potestad sancionadora del Tribunal.
sancionador se sustenta únicamente en que la Entidad tiene sede dentro del mismo ámbito geográfico donde el señor Ricardo Andy Del Castillo Ibáñez (hijo de la Gerente General de la Contratista) ejerce funciones como Regidor. En ese sentido, refiere que la conclusión abordada en el procedimiento administrativo sancionador es errada, toda vez que la Entidad es perteneciente al gobierno nacional, que el cargo de regidor asumido por el hijo de la Gerente General de la Contratista corresponde al gobierno local, no existe relación de subordinación, jerarquía, influencia ni injerencia funcional del regidor en la contratación, y que la coincidencia geográfica no equivale a competencia funcional ni a poder de decisión. 9 Obrante a folio 729 del expediente administrativo sancionador en formato PDF. 10 Obrante a folios 731 al 733 del expediente administrativo sancionador en formato PDF.
en el marco del Expediente N° 2545-2023-PA/TC, en donde se han desarrollado criterios relevantes sobre la aplicación de impedimentos legales cuando estos afectan derechos fundamentales (derecho al trabajo).
del Tribunal, la Contratista trajo a colación la Resolución N° 9189-2025-TCP-S5, emitido por la Quinta Sala del Tribunal en donde se declaró no ha lugar a la imposición de sanción en contra de los proveedores descritos en dicha resolución pues no se contaban con las órdenes de compra y/o servicio con las que se perfeccionó la relación contractual, pese a habérseles requerido a las entidades públicas, en su momento. En ese sentido, solicita que el Tribunal adopte el criterio que fue expuesto en la citada resolución, en el presente procedimiento administrativo sancionador.
presentado por la Contratista como parte de sus Escritos S/N del 22 de diciembre de 2025 y 12 de enero de 2026, respectivamente.
Normativa aplicable:
la Contratista incurrió en responsabilidad administrativa por haber contratado con la Entidad estando impedido para ello; infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley, norma vigente al momento de la ocurrencia de los hechos.
habría ocurrido durante la vigencia del TUO de la Ley, debe tenerse en cuenta que, con fecha 22 de abril de 2025 entró en vigencia la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, en adelante la Ley General, así como su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 009-2025-EF, en adelante el nuevo Reglamento; por tanto, si en el presente análisis se advirtiera la aplicación de una
disposición más favorable al administrado, se aplicará en atención al principio deretroactividad benigna. 11 Obrante a folios 774 al 775 del expediente administrativo sancionador en formato PDF. 12 Obrante a folio 836 del expediente administrativo sancionador en formato PDF.
Cuestión previa: sobre la acumulación de expedientes.
sancionadores iniciados bajo los expedientes que se detallan a continuación; toda vez que, según considera que estos guardan relación al tener al mismo sujeto (GRIFO CAROLINA S.A.C.), hecho imputado (contratado con el INSTITUTO
estando supuestamente impedido para ello) y fundamento (aplicación del literal
Expedientes N° Entidad Administrado
la Ley N° 2744, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificado por Ley N° 31465, en adelante el TUO de la LPAG: “La autoridad responsable de la instrucción, por propia iniciativa o a instancia de los administrados, dispone mediante resolución irrecurrible la acumulación de los procedimientos en trámite que guaren conexión.” (sic.). De ese modo, se verifica que el presente expediente, se inició por la supuesta responsabilidad de la Contratista, al haber contratado con el Estado pese a encontrarse impedida para ello, en el marco de la Orden de Compra.
supuesta responsabilidad al haber contratado con el Estado pese a encontrarse impedida para ello, en el marco diferentes órdenes de compra emitidas por la misma Entidad; sin embargo, el objeto de contratación de cada orden de compra es diferente entre sí.
Entidad denunciante, lo cierto es que, los expedientes detallados están relacionados con procedimientos administrativos sancionadores iniciados por contratar estando impedido, en contrataciones diferentes (órdenes de compra diferentes); en consecuencia, no se advierte conexión entre el presente expediente y los expediente que se detallan. En tal sentido, corresponde declarar no ha lugar a la solicitud de acumulación del presente expediente con los expedientes que se detallan a continuación: Expedientes N° Entidad Administrado
Naturaleza de la infracción:
del TUO de la Ley, establece que serán pasibles de sanción los proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra que contraten con el Estado estando impedidos para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 de la citada norma.
indispensable para la configuración de la citada infracción los siguientes presupuestos: i) que se haya perfeccionado el contrato con la Contratista; y, ii) que, al momento del perfeccionamiento de la relación contractual, la Contratista se haya encontrado incurso en alguno de los impedimentos establecidos en el
materia de contrataciones del Estado ha consagrado, como regla general, la posibilidad de que toda persona natural o jurídica pueda participar en los procesos de contratación, en el marco de los principios de libre concurrencia y de competencia, previstos en los literales a) y e) del artículo 2 del TUO de la Ley.
Sin embargo, precisamente a efectos de garantizar la libre concurrencia y competencia en los procesos de contratación que desarrollan las Entidades, la normativa establece ciertos supuestos que limitan a una persona natural o jurídica a ser participante, postor y/o contratista del Estado, debido a que su participación en los procesos de compra puede afectar la transparencia, imparcialidad y libre competencia con que se debe obrar en ellos, vista la naturaleza de las funciones o labores que cumplen o cumplieron o por la condición que ostentan dichas personas, sus representantes o participantes. Es así que, el artículo 11 del TUO de la Ley ha establecido distintos alcances de los impedimentos para contratar con el Estado; existiendo impedimentos de carácter absoluto, los cuales no permiten participar en ningún proceso de contratación pública, mientras que otros son de naturaleza relativa, vinculada ya sea al ámbito regional, de una jurisdicción, de una entidad o de un proceso de contratación determinado.
contratista en las contrataciones que lleven a cabo las entidades, deben ser interpretados en forma restrictiva, no pudiendo ser aplicados por analogía a supuestos que no se encuentren expresamente contemplados en la normativa de contrataciones del Estado; razón por la cual, debe verificarse, en cada caso, si existen elementos suficientes para determinar que alguno de los impedimentos taxativamente establecidos en el artículo 11 del TUO de la Ley o su Reglamento, le sea de alcance a aquél proveedor que desee participar en un procedimiento de selección o contratar con el Estado; o de haberse materializado el perfeccionamiento contractual, si en dicha fecha, aquél se encontraba con impedimento vigente para tal efecto. En este contexto, conforme a lo expuesto, corresponde verificar si, a la fecha en que se perfeccionó la relación contractual, a la Contratista se encontraba inmersa en causal de impedimento para contratar con el Estado. Configuración de la infracción:
la Contratista, resulta necesario que se verifiquen dos requisitos:
ii) Que, al momento del perfeccionamiento de la relación contractual, el contratista esté incurso en alguno de los impedimentos establecidos en el
En este punto, es importante señalar que para las contrataciones por montos menores a ocho (8) UIT’s, por estar excluidas del ámbito de aplicación del TUO de la Ley, aun cuando están sujetas a supervisión del OSCE, no son aplicables las disposiciones previstas en el TUO de la Ley y el Reglamento respecto del procedimiento de perfeccionamiento del contrato. Por consiguiente,
considerando la naturaleza de este tipo de contratación, para acreditar elperfeccionamiento de aquél, es necesario verificar la existencia de documentación suficiente que acredite la efectiva contratación y, además, que permita identificar si al momento de dicho perfeccionamiento, a la Contratista se encontraba incursa en alguna de las causales de impedimento. Asimismo, lo señalado guarda concordancia con el Acuerdo de Sala Plena N° 008- 2021/TCE, a través del cual se establece el siguiente criterio: “(…) En los procedimientos administrativos sancionadores iniciados para determinar la responsabilidad de la comisión de la infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley, o en otra norma derogada que la tipifique con similar descripción, la existencia del contrato en contrataciones a las que se refiere el literal a) del numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley, puede acreditarse mediante la recepción de la orden de compra o de servicio, o con otros documentos que evidencien la realización de otras actuaciones, siempre que estos medios probatorios permitan identificar de manera fehaciente que se trata de la contratación por la que se atribuye responsabilidad al proveedor”. En relación al perfeccionamiento del contrato entre la Contratista y la Entidad:
requisito, de la revisión del expediente administrativo, obra copia de la Orden de Compra – Guía de Internamiento N° 000024 del 20 de febrero de 2023 emitida por la Entidad a favor de la Contratista. Para mejor valoración se reproduce el referido documento:
Como se aprecia, en la Orden de Compra, se advierte que la descripción de su concepto indica lo siguiente: “Suministro de combustible para unidades móviles E.P. Pampas de Sananguillo correspondiente de enero 2023”. Cabe señalar, que en dicho concepto se precisa que dicho suministro de combustible corresponde al periodo de enero 2023. Por otro lado, obra en el expediente administrativo el Pedido de Compra N° 178 del 17 de febrero de 2023 y las Ordenes de Crédito y facturas emitidas el enero 2023, todos emitidos en el marco de la contratación perfeccionada a través de la Orden de Compra por concepto: “Suministro de combustible para unidades móviles E.P. Pampas de Sananguillo correspondiente de enero 2023”.
Compra, se advierte que esta fue emitida con el fin de viabilizar el pago a favor de la Contratista, tal es así que el comprobante de pago y el recibo por honorarios fueron emitidos a efectos de que la Entidad realice el pago de la contratación, que de acuerdo a lo señalado en el concepto de la Orden de Compra se habría realizado en un periodo previo a su emisión, es decir, en enero 2023.
imputación, se emitió para viabilizar el pago de la contratación que ya se habría ejecutado, por ende, dicha Orden de Compra no constituye el contrato, que sea la fuente de la relación contractual.
un administrado, se debe contar con todas las pruebas suficientes para determinar de forma indubitable la comisión de la infracción y la responsabilidad en el supuesto de hecho, que produzca convicción suficiente más allá de la duda razonable, y se logre desvirtuar la presunción de veracidad que lo protege.
Ello significa que en caso de duda sobre la responsabilidad administrativa del Contratista , deberá prevalecer el principio in dubio pro reo, aplicable también al derecho administrativo sancionador, por el cual según OSSA ARBELÁEZ13: “Cuando la prueba, válidamente ingresada al expediente administrativo, se torna insuficiente y el operador jurídico no puede eliminar su cortedad, llegando a la
conclusión de que no hay elementos de juicio serios e indispensables para predicarla autoridad de la infracción en el investigado, entra en acción el in dubio pro reo. Asimismo, en el numeral 9 del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS, se reconoce la presunción de licitud, en virtud de la cual las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
se habría emitido para viabilizar el pago del objeto de contratación, corresponde declarar no ha lugar a la imposición de sanción contra la Contratista en este extremo. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Erick Joel Mendoza Merino, y la intervención de los vocales Juan Carlos Cortez Tataje y Annie Elizabeth Pérez Gutiérrez, atendiendo a la conformación de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución N° D000006-2025- OECE-PRE del 23 de abril de 2025 publicada en esa misma fecha en el Diario Oficial “El Peruano”, y en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 16 de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, y los artículos 18 y 19 del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por Decreto Supremo N° 067-2025-EF publicado el 12 de abril de 20225 en el Diario Oficial “El Peruano”, analizados los
antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;CAROLINA S.A.C. (con R.U.C. N° 20450423085), por su presunta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedida conforme a Ley, en el marco de la Orden de Compra – Guía de Internamiento N° 000024 del 20 de febrero de 2023 emitida por el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO – DIRECCIÓN REGONAL NOR ORIENTE SAN MARTIN; infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de 13 OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Legis. Segunda Edición 2009. p 253.
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF, por los fundamentos expuestos.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss. Cortez Tataje. Pérez Gutiérrez Mendoza Merino.