Resolución N.° 4321-2025-TCP-S2

Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 Sumilla: “En conclusión, resulta evidente que la norma vigente no representa un beneficio para la Recurrente, al haberse contemplado el mismo supuesto para la configuración de la sanción de inhabilitación definitiva establecido por la Ley N° 30225 y su Reglamento, aplicados en su oportunidad a través de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016”. Lima, 20 de junio de 2025 VISTO en sesión del 20 de junio de 2025 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas el Expediente N° 1396/2015.TCE, sobre la solicitud de aplicación de retroactividad benigna efectuada por la señora LOURDES MARILU ROJAS MORALES, en contra de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, emitida por la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado (ahora, Tribunal de Contrataciones Públicas); y, atendiendo a lo siguiente: I. ANTECEDENTES: 1. Mediante Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado (ahora, Tribunal de Contrataciones Públicas), resolvió, entre otros, sancionar a la señora LOURDES MARILU ROJAS MORALES, con inhabilitación definitiva en sus derechos de participar en procedimiento de selección, procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado, por su responsabilidad al haber presentado documentación falsa, infracción que estuvo tipificada en el literal j) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1017, y modificada por la Ley N° 29873, en adelante la Ley, en concordancia con su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 350-2015-EF, en lo sucesivo el Reglamento,en el marco de la Adjudicación de Menor CuantíaN° 155- 2014-VIVIENDA-OGA-UE.001 – Primera Convocatoria, efectuada por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento – Administración General, en adelante Página 1 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 la Entidad, para la contratación del servicio de “Elaboración del expediente técnico, ejecución de la obra y equipamiento del centro de servicios Tambo en el centro poblado Kcallacancha, Paucartambo, Paucartambo, Cusco – SNIP 286464”, en lo sucesivo el procedimiento de selección. La referida Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 fue notificada a la señora LOURDES MARILU ROJAS MORALES y a la Entidad el 9 de marzo de 2016, mediante su publicación en el Toma Razón Electrónico del OSCE, conforme a lo establecido en la Directiva N° 008-2012/OSCE/CD, Disposiciones que regulan la emisión de Decretos y Resolucionesy/o Acuerdos del Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificación, así como la programación de Audiencias y lectura de Expediente. 2. A través del Escrito S/N del 8 de mayo de 2025, presentado el 9 del mismo mes y año ante la Mesa de Partes Digital del Tribunal de Contrataciones Públicas, en adelante el Tribunal, la señora LOURDES MARILU ROJAS MORALES, en lo sucesivo la Recurrente, solicitó la aplicación del principio de retroactividad benigna y, en consecuencia, se sustituya la sanción impuesta en su contra mediante la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, toda vez que la normativa vigente le resultaría más beneficiosa. Para dicho efecto, presentó los argumentos siguientes: • A través de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, el Tribunal le impuso una sanción de inhabilitación definitiva, al haber incurrido en la infracción consistente en presentar documentación falsa ante la Entidad, la cual entró en vigencia desde el 17 de marzo de 2016. • No obstante, actualmente se encuentra vigente la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, y su Reglamento, aprobado mediante D.S. N° 009-2025-EF, la cual resulta más beneficiosa para la Recurrente, toda vez que dichas normas, para la aplicación de inhabilitación definitiva, exige que exista más de dos (2) sanciones; es decir, un mínimo de tres (3) sanciones consentidas. No obstante, en el anterior marco normativo solo se exigían dos (2)sancionescomo mínimo, aspecto que fue valoradopor el colegiado en su oportunidad para sancionarle, debido a que la sanción impuesta por la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 fue la segunda. • Asimismo, solicita que se aplique el principio de causalidad contemplado en el literal f) del numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley N° 32069, el cual Página 2 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 establece que la responsabilidad debe recaer sobre quien realiza la conducta constitutiva de infracción sancionable, no pudiendo ser responsable ni sancionado un contratante por hechos ajenos. • En esa línea, resalta que no hubo intención por su parte en la comisión de la infracción imputada, debiendo primar el principio de presunción de inocencia en sede administrativa. • Por todo lo expuesto, solicita “reducir” la sanción de inhabilitación definitiva impuesta en su contra en base a la normativa vigente, toda vez que esta resulta más beneficiosa. 3. Con Decreto del 22 de mayo de 2025, visto el Escrito S/N presentado por la Recurrente, se puso a disposición de la Segunda Sala del Tribunal el presente expediente, a efectos de que evalué la solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna respecto a la sanción de inhabilitación definitiva impuesta a través de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, realizándose el pase a vocal el 27 del mismo mes y año. II. FUNDAMENTACIÓN: 1. Es materia del presente análisis, la solicitud de aplicación del principio de retroactividadbenignarespectodelasancióndeinhabilitacióndefinitivaimpuesta a la Recurrente mediante la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, por su responsabilidad en la comisión de la infracción consistente en presentar documentación falsa, tipificada en el literal j) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley. Sobre la aplicación del principio de retroactividad benigna 2. Como marco referencial, el Tribunal Constitucional, a través de reiterada jurisprudencia [véase Expedientes N° 2389-2007-PHC/TC, N° 2744-2010-PHC/TC, entre otros] ha señalado lo siguiente: “…el Principio de retroactividad benigna implica,portanto,laaplicacióndeunanormajurídicapenalposterioralacomisión del hecho delictivo, con la condición de que dicha norma contenga disposiciones más favorables al reo. Ello se sustentaen razones político-criminales, en lamedida que el Estado pierde interés (o el interés sea menor) en sancionar un comportamientoqueyanoconstituyedelito(ocuyapenahasidodisminuida).Pero Página 3 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 primordialmente se justifica en virtud del principio de humanidad de las penas, el mismo que se fundamenta en el principio-derecho de dignidad de la persona humana (artículo 1 de la Constitución)”. En base a dicha disposición constitucional, y considerando que tanto el Derecho PenalcomoelDerechoAdministrativoSancionadorsonmanifestacionesdelpoder punitivo del Estado, resulta que el principio de retroactividad benigna también sería aplicable a la norma administrativa sancionadora, al formar parte del conjunto normativo del Derecho Sancionador. En esa línea, la Corte Suprema de JusticiadelaRepública,atravésdelaCasaciónN°3988-2011-Lima,hareconocido, con carácter de precedente vinculante, la aplicabilidad de la retroactividad benigna en materia administrativa sancionadora, señalando lo siguiente: “…la aplicación de la retroactividad benigna en materia administrativa presupone la existenciadedosjuiciosdisimilesporpartedellegisladorsobreunmismosupuesto de hecho conductual (un cambio de valoración sobre la conducta infractora): Uno anterior, más severo, y otro posterior, más tolerante.” 3. Al respecto, el numeral 5 del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por las Leyes N° 31465 y N° 31603, en adelante el TUO de la LPAG, ha contemplado el principio de irretroactividad, según el cual “son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo quelasposterioreslesean másfavorables.Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición”. (El resaltado y subrayado es agregado). Atendiendo a lo señalado, se aprecia que el principio de retroactividad benigna también resulta aplicable al derecho administrativo sancionador. 4. En ese contexto, dicho principio determina que, en los procedimientos administrativos sancionadores, como regla general, la norma aplicable es aquella que se encontraba vigente al momento de la comisión de la infracción y, como excepción, se admite la posibilidad de aplicar una norma nueva que haya entrado en vigencia con posterioridad a dicho hecho, siempre que ésta resulte más beneficiosa para el administrado. Página 4 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 1 Cabe traer a colación lo señalado por Christian Guzmán Napuri , quien sostiene que “…la aplicación retroactiva de la norma administrativa sancionadora es posible solamente cuando se trata de sanciones ya generadas, pero todavía no ejecutadas. A la inversa, si una pena ya ha sido ejecutada durante el periodo de vigencia de la norma administrativa sancionadora inicial y posteriormente otra norma establece una pena menor, ésta no es posible de ser aplicada para el caso ya agotado.” A mayor abundamiento, Baca Oneto, Víctor Sebastián señala que “(…) en caso ya hubiera sido ejecutada, no tiene sentido pretender que la nueva norma (o criterio administrativo o jurisprudencial) se apliquen retroactivamente. En este caso, la situación o relación jurídica existente entre el administrado infractor y la Administración ya se ha agotado.” Consecuentemente, si la nueva norma no reporta ningún beneficio a la situación del administrado, carece de objeto que se la aplique retroactivamente, dado que no es más favorable, pues, aunque, en abstracto, establezca disposiciones sancionadoras que puedan parecer en términos generales como más benignas, lo queserequiereparalaaplicaciónretroactivadelanuevanorma,esquelereporte, de manera concreta, una consecuencia más ventajosa. 5. Al respecto, el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG ha precisado en qué aspectos una nueva norma puede aplicarse retroactivamente por favorecer al presunto infractor o al infractor; así, el referido principio de irretroactividad establece que las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo tanto en lo referido a: i) la tipificación de la infracción y la sanción, ii) los plazos de prescripción, y iii) respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición. Por lo tanto, corresponde a este Colegiado analizar si, en el presente caso, existe una nueva normativa decontratación pública vigente que resulte más beneficiosa a la situación actual del administrado, respecto a la sanción de inhabilitación definitiva que le fue impuesta por el Tribunal a través de la Resolución N° 0294- 2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016. 1 GUZMÁN NAPURI, Christian. Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo. Ediciones Caballero 2uBACAanONETO,mVíctorSebastiánLa. RetroactividFavorableen Derecho AdministratiSancionadoren https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/09/2.-VICTOR-BACA-FIDA-2015-La-retroactividad-favorable-en-Derecho- administrativo-sancionador.pdf Página 5 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 6. En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta que, a la fecha del presente pronunciamiento, se encuentra vigente la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, en adelante la Ley N° 32069, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 009-2025-EF, en lo sucesivo el Reglamento vigente. Cabe precisar que, de la revisión de la citada normativa, se advierte que la presentación de documentación falsa ante entidades contratantes continúa tipificada como infracción punible de sanción; por tanto, en dicho extremo, no existe ningún cambio que favorezca la situación de la Recurrente. 7. Ahorabien,laRecurrentesolicitaque,enaplicacióndelprincipioderetroactividad benigna, el Tribunal sustituya la sanción de inhabilitación definitiva impuesta en su contra a través de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, en virtud de los argumentos siguientes: • Señala que la sanción de inhabilitación definitiva impuesta en su contra a través de la citada resolución, se determinó en base a la Ley y el Reglamento vigentes en aquel entonces, las cuales exigían, para la imposiciónde lareferidasanción,laexistencia,enunperíodode cuatro(4) años, de dos (2) o más sanciones que en conjunto sumen treinta y seis (36) meses o más de inhabilitación temporal. • No obstante, actualmente se encuentra vigente la Ley N° 32069, la cual resulta más beneficiosa para la Recurrente, toda vez que en el numeral 91.1 de su artículo 91 establece que: “La sanción de inhabilitación definitiva es impuesta en los supuestos de infracción previstos en los literales i), j), k), l) y m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley, siempre que, en los últimos cuatro años, ya se hubieran impuesto al proveedor más de dos sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis meses”. • Asimismo, solicita que se aplique el principio de causalidad contemplado en el literal f) del numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley N° 32069, el cual establece que la responsabilidad debe recaer sobre quien realiza la conducta constitutiva de infracción sancionable, no pudiendo ser responsable ni sancionado un contratante por hechos ajenos. Página 6 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 8. En torno a lo señalado, cabe precisar que la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, efectuó en su oportunidad el análisis respectivo sobre la posibilidad de aplicar la norma más favorable al caso concreto, lo cual puede advertirse en sus fundamentos 29, 30, 31 y 32, conforme al detalle siguiente: Página 7 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 9. Asimismo, respecto a la graduación de la sanción y la aplicación de la sanción de inhabilitación definitiva, se efectuó el análisis de retroactividad benigna en los Página 8 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 fundamentos 36, 37, 38, 39 y 40 de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, de acuerdo a las imágenes siguientes: Página 9 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 Página 10 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 Como se puede advertir, la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016 efectuó el análisis respecto a la aplicación de retroactividad benigna, llegando a la conclusión de que la normativa vigente en aquella oportunidad [Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, en adelante la Ley N° 30225] resultaba más beneficiosa a la Recurrente, toda vez que el literal c) del numeral 50.2 del artículo 50 de la Ley N° 30225 establecía que la sanción de inhabilitación definitiva se imponía al proveedor que en los últimos cuatro (4) años ya se le hubiera impuesto más de dos (2) sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis (36) meses. 10. Ahora bien, este Colegiado procedió a la revisión de la normativa vigente [Ley N° 32069 y Reglamento vigente], advirtiendo que la presentación de documentación falsa continúa tipificada como infracción [literal m) del numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley N° 32069], por lo que en dicho extremo no existe ningún cambio que favorezca la situación de la Recurrente. De igual modo, la norma vigente no ha modificado la configuración de la sanción de inhabilitación definitiva, en el extremo referido a la acumulación de sanciones de inhabilitación temporal, toda vez que se ha establecido lo siguiente: Página 11 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 Artículo 91. Inhabilitación definitiva 91.1. La sanción de inhabilitación definitiva es impuesta en los supuestos de infracción previstos en los literales i), j), k), l) y m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley, siempre que, en los últimos cuatro años, ya se hubieran impuesto al proveedor más de dos sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis meses. 91.2. Para efectos de la aplicación de la inhabilitación definitiva, no se consideran las sanciones impuestas por contratos menores y aquellos derivados de los catálogos electrónicos de acuerdo marco cuyos valores correspondan a contratos menores, salvo aquellas derivadas de la infracción contenida en el literal m) del párrafo 87.1 del artículo 87 de la presente ley. (…)”. [El resaltado y subrayado es agregado]. En conclusión, resulta evidente que la norma vigente no representa un beneficio para la Recurrente, al haberse contemplado el mismo supuesto establecido por la Ley N° 30225 y el Reglamento, aplicados en su oportunidad a través de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016. 11. Sin perjuicio de lo antes señalado, y contrario a lo señalado por la Recurrente, la sanción establecida en laResoluciónN° 0294-2016-TCE-S2 del9 de marzode 2016 no fue la segunda impuesta en su contra, debido a que, en dicha oportunidad, ya contaba con cuatro (4) sanciones en un período de cuatro (4) años, que hacían un total de ciento cincuenta y un (151) meses de inhabilitación temporal. 12. Por otra parte, la Recurrente señala que debe aplicarse el principio de causalidad, recogido en el literal f) del numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley N° 32069, el cual establece que la responsabilidad y sanción deben recaer sobre quien realiza la conducta constitutiva de infracción sancionable, no pudiendo ser sancionado por un hecho ajeno, sino solo por los propios. 13. Alrespecto,caberecordarquelaaplicacióndelprincipioderetroactividadbenigna no implica una reevaluación de la configuración de la infracción, sino solo la comparación de la normativa que estuvo vigente a la fecha de determinación de la sanción, con aquella posterior que sea más favorable, aplicando esta última en tanto, le sea más favorable al administrado, tanto en lo referido a la tipificación delainfracción como alasanción y asus plazosdeprescripción,incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición. Página 12 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 14. En esa línea, este Colegiado no advierte en qué medida la aplicación del principio de causalidad, incorporado por la normativa vigente a las contrataciones del Estado, representaría un beneficio para la Recurrente, toda vez que la valoración y análisis efectuados por la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, respecto a la determinación de responsabilidad, se encuentran debidamente motivados, al haberse acreditado la configuración del tipo infractor imputado; esto es, presentar documentación falsa ante la Entidad. 15. Conforme a dichas consideraciones, se puede concluir que, en el caso concreto, no corresponde aplicar el principio de retroactividad benigna sobre la sanción contenidaen la Resolución N°0294-2016-TCE-S2del 9de marzode2016,toda vez que la norma vigente no configura ningún beneficio para la Recurrente. 16. En conclusión, este Colegiado concuerda y ratifica lo establecido a través de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016; por tanto, al no acreditarse que la normativa vigente resulte más favorable para la Recurrente, corresponde declarar NO HA LUGAR a la solicitud de aplicación de retroactividad benigna efectuada por esta última, respecto a la sanción de inhabilitación definitiva impuesta en su contra. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe de la vocal ponente Sonia Tatiana Angulo Reátegui, y la intervención de los vocales Steven Aníbal Flores Olivera y César Arturo Sánchez Caminiti, atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025, y en ejercicio de las facultadesconferidasenelartículo16delaLeyN°32069,LeyGeneraldeContrataciones Públicas, y los artículos 19 y 20 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por Decreto Supremo N° 067-2025-EF del 12 de abril de 2025, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad; LA SALA RESUELVE: 1. Declarar NO HA LUGAR la solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna alegada por la LOURDES MARILU ROJAS MORALES (con R.U.C. N° 10329697768), en relación a la sanción de inhabilitación definitiva impuesta a Página 13 de 14 Z Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 04321-2025-TCP-S2 través de la Resolución N° 0294-2016-TCE-S2 del 9 de marzo de 2016, conforme a los fundamentos expuestos. 2. Disponer el archivamiento definitivo del presente expediente. Regístrese, comuníquese y publíquese. CÉSAR ARTURO SÁNCHEZ CAMINITI SONIA TATIANA ANGULO REÁTEGUI VOCAL DOCUMENTO FIRMADO DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE DIGITALMENTE STEVEN ANÍBAL FLORES OLIVERA PRESIDENTE DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE ss. Flores Olivera. Sánchez Caminiti. Angulo Reátegui. Página 14 de 14