Resolución N.° 4057-2025-TCP-S5

Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 Sumilla: “ (...) a efectos de verificar la comisión de la infracción imputada, en primer término, debe identificar si se ha celebrado un contrato o, de ser el caso, si este se ha perfeccionado mediante una orden de servicio o de compra.” Lima, 11 de junio de 2025. VISTO en sesión del 11 de junio de 2025, de la Quinta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, el Expediente N° 3481/2023.TCP, sobre el procedimiento administrativo sancionador generado contra la señora SORIA HERRERA MAYRA ISABEL (con R.U.C. N°10454533394), por su presunta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedida conforme a Ley, en el marco del contrato perfeccionado a través de la Orden de Servicio N° 962-2022-SUB GERENCIA DE ABASTECIMIENTO, y atendiedo a lo siguiente; I. ANTECEDENTES: 1. Con decreto del 18 de febrero de 2025, se inició el procedimiento administrativo sancionador contra la señora MAYRA ISABEL SORIA HERRERA (con R.U.C. N°10454533394), en adelante la Contratista, por su presunta responsabilidad al contratar con el Estado pese a encontrarse impedida para ello, de acuerdo al literal h) en concordancia con el literal d) del numeral 11.1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF, en el marco de la contratación perfeccionada mediante la Orden de Servicio N° 962-2022-SUB GERENCIA DE ABASTECIMIENTO del 02 de marzo de 2022, para la “contratación del personal locador de la gerencia de asesoría jurídica”, emitida por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MANANTAY, en adelante la Entidad; infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley. Dicha orden de servicio se emitió durante la vigencia del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 082-2019-EF, en adelante el TUO de la Ley, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 344-2018-EF y sus modificatorias, en adelante el Reglamento. Página 1 de 9 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 Asimismo, se dispuso notificar a la Contratista para que, en el plazo de diez (10) días hábiles, presente sus descargos, bajo apercibimiento de resolver con la documentación obrante en el expediente. La denuncia se sustentó en el Memorando N° D000122-2023-OSCE-DGR del 3 de febrero de 2023 (con registro N° 06458), presentado por la Dirección de Gestión de Riesgos del OSCE el 6 de marzo de 2023 en la Mesa de Partes del Tribunal de Contrataciones del Estado (actualmente Tribunal de Contrataciones Públicas), en adelante el Tribunal, a la cual se adjunta el Dictamen N° 403- 2023/DGR-SIRE del 16 de enero de 2023, mediante el cual comunica que la Contratista habría incurrido en causal de infracción al contratar con la Entidad, estando impedida para ello por ser hermana del señor Víctor Hugo Soria Saldaña quien fue elegido regidor provincial de Coronel Portillo, región Ucayali. 2. Con escrito s/n presentado el 5 de marzo de 2025, en la Mesa de Partes del Tribunal, la Contratista se apersonó y presentó sus descargos, a través del cual señaló principalmente, lo siguiente: i. Considera que se ha vulnerado su derecho a la libre contratación, conforme se desprende de la sentencia emitida en el Expediente N° 03150-2017-PA/TC (Pleno, Sentencia N.º 1087/2020), en la cual el Tribunal Constitucional resolvió una demanda de amparo que cuestionaba la constitucionalidad del impedimento para contratar con el Estado. En dicha sentencia, el Tribunal falló a favor del demandante, señalando que la norma que impone dicho impedimento resulta desproporcionada y configura una amenaza al derecho a la libre contratación del recurrente. Asimismo, precisó que dicha prohibición solo sería razonable en la medida en que se limite a la entidad estatal en la que laboró el alto funcionario, y no se extienda a cualquier otra entidad del Estado. ii. Refiere que, según el marco legal vigente —Ley Orgánica de Municipalidades, Ley de Bases de la Descentralización y el Reglamento de Demarcación Territorial— los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa dentro de sus respectivas jurisdicciones. En ese sentido, aunque existe un vínculo de medios hermanos entre el señor Víctor Hugo Soria Saldaña, regidor de la Municipalidad Provincial de Coronel Portillo, y su persona, asistente legal en la Municipalidad Distrital de Manantay, ambas entidades eran independientes entre sí, con autoridades distintas y sin relación de Página 2 de 9 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 subordinación. Por ello, no se advirtió inicialmente un posible impedimento normativo, dado el desconocimiento y la presunción de autonomía entre ambas municipalidades. iii. Agrega que, según el artículo 1 de la Ley N.º 24041, los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente que hayan prestado servicios por más de un año ininterrumpido no pueden ser cesados sino por causa justificada y siguiendo el procedimiento del Decreto Legislativo 276. Esta protección aplica cuando existe continuidad en el vínculo laboral, sin cambios en los elementos esenciales del contrato. En ese sentido, habiendo laborado en la Municipalidad Distrital de Manantay desde el 6 de agosto de 2019 hasta el 30 de septiembre de 2023 de manera continua, se configura un vínculo protegido por dicha ley, conforme al principio de primacía de la realidad. 3. Con decreto del 19 de marzo de 2025, la Secretaría Técnica del Tribunal, dejó constancia del apersonamiento y por presentados los descargos de la Contratista. Asimismo, se remitió el expediente a la Quinta Sala del Tribunal, siendo recibido por el vocal ponente el 21 del mismo mes y año. 4. Con decreto del 28 de abril de 2025, a fin de contar con mayores elementos para resolver, la Sala reiteró el requerimiento efectuado a la Entidad a través del decreto del 24 de enero de 2025, en relación a:  Remitir copia, legible y completa de la Orden de Servicio emitida por su institución, donde se aprecie que fue debidamente recibida por la Contratista; asimismo, deberá incluir copia legible de los documentos de cumplimiento de la prestación, comprobantes de pago, constancias de prestación, documentos de carácter financiero emitidos por las dependencias que intervienen en el ciclo del gasto público de la Entidad, entre otros, que acrediten la ejecución de la referida orden, así como también si remitió algún documento con información inexacta como parte de su cotización. II. FUNDAMENTACIÓN: 1. Es materia del presente procedimiento, determinar si la Contratista incurrió en responsabilidad administrativa por haber contratado con el Estado estando impedida para ello, hecho que habría tenido lugar el 2 de marzo del 2022 (fecha de Página 3 de 9 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 la emisión de la Orden de Servicio). Naturaleza de la infracción 2. Se imputa a la Contratista, la comisión de la infracción tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley, norma vigente al momento de ocurridos los hechos que se imputan, toda vez que habría contratado con el Estado, pese a encontrarse con impedimento para ello, de acuerdo con lo establecido en el literal h) en concordancia con el literal d) del artículo 11 del mismo cuerpo legal. Como complemento de ello, el numeral 50.2 del artículo 50 del TUO de la Ley, señalaba que las infracciones previstas en los literales c), i), j) y k) del citado artículo, son aplicables a los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5 del TUO de la Ley; es decir, a las contrataciones cuyos montos sean iguales o inferiores a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias, vigentes al momento de la transacción. De acuerdo con lo expuesto, la infracción recogida en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley, también puede configurarse en las contrataciones cuyo monto sea menor o igual a ocho (8) UIT. 3. Al respecto, el mencionado literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley, establece lo siguiente: “Artículo 50.- Infracciones y sanciones administrativas 50.1. El Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra, cuando corresponda, incluso en los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5, cuando incurran en las siguientes infracciones: (…) c) Contratar con el Estado estando impedido conforme a Ley. (…)”. 4. A partir de lo señalado, se tiene que la referida infracción contempla dos requisitos de necesaria verificación para su configuración: a) que se haya celebrado un contrato con una entidad del Estado; y b) que al momento de celebrarse y/o perfeccionarse dicho contrato, el postor se encuentre en cualquiera de los supuestos de impedimento previstos en el artículo 11 del TUO de la Ley. Página 4 de 9 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 5. En relación con ello, es pertinente mencionar que el ordenamiento jurídico en materia de contrataciones del Estado ha consagrado como regla general, la posibilidad que toda persona natural o jurídica pueda participar en condiciones de igualdad durante los procedimientos de selección que llevan a cabo las Entidades del Estado. No obstante, la libertad de participación de postores en condiciones de igualdad, constituye a su vez, el presupuesto que sirve de fundamento para establecer restricciones a la libre concurrencia en los procedimientos de selección, en la medida que existen determinadas personas o funcionarios cuya participación en un procedimiento de selección podría afectar la transparencia, imparcialidad y libre competencia, debido a la naturaleza de sus atribuciones o por la condición que ostentan. Es así, que el artículo 11 del TUO de la Ley dispone una serie de impedimentos para participar en un procedimiento de selección y/o para contratar con el Estado, a efectos de salvaguardar el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad de trato y competencia que deben prevalecer dentro de dichos procedimientos que llevan a cabo las Entidades. 6. Por la restricción de derechos que su aplicación a las personas determina, los impedimentos deben ser interpretados en forma estricta, no pudiendo ser aplicados por analogía a supuestos que no se encuentren expresamente contemplados en la Ley o norma con rango de ley. En este contexto, en el presente caso, corresponde verificar si a la fecha en que se perfeccionó la relación contractual, la Contratista se encontraba inmersa en algún impedimento para contratar con el Estado. 1 Ello en concordancia con los Principios de Libertad de concurrencia, Igualdad de Trato y Competencia regulados en el artículo 2 de la Ley, como se observa a continuación: a) Libertad de concurrencia.- Las Entidades promueven el libre acceso y participación de proveedores en los procesos de contratación que realicen, debiendo evitarse exigencias y formalidades costosas e innecesarias. Se encuentra prohibida la adopción de prácticas que limiten o afecten la libre concurrencia de proveedores. b) Igualdad de trato.- Todos los proveedores deben disponer de las mismas oportunidades para formular sus ofertas, encontrándose prohibida la existencia de privilegios o ventajas y, en consecuencia, el trato discriminatorio manifiesto o encubierto. Este principio exige que no se traten de manera diferente situaciones que son similares y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica siempre que ese trato cuente con una justificación objetiva y razonable, favoreciendo el desarrollo de una competencia efectiva. e) Competencia.- Los procesos de contratación incluyen disposiciones que permiten establecer condiciones de competencia efectiva y obtener la propuesta más ventajosa para satisfacer el interés público que subyace a la contratación. Se encuentra prohibida la adopción de prácticas que restrinjan o afecten la competencia. Página 5 de 9 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 Configuración de la infracción 7. Conforme se indicó anteriormente, para que se configure la comisión de la infracción imputada a la Contratista, es necesario que se verifiquen dos requisitos: i) Que se haya perfeccionado una relación contractual con una entidad del Estado; y, ii) Que el contratista esté incurso en alguno de los impedimentos establecidos en el artículo 11 del TUO de la Ley. 8. Cabe precisar que, para las contrataciones por montos menores o iguales a 8 UIT, por estar excluidas de su ámbito de aplicación, no son aplicables las disposiciones previstas en el TUO de la Ley y el Reglamento respecto del procedimiento de perfeccionamiento del contrato. Por consiguiente, considerando la naturaleza de este tipo de contratación, para acreditar el perfeccionamiento de aquel, es necesario verificar la existencia de documentación suficiente que acredite la realización de la contratación y, además, que permita identificar si, al momento de dicho perfeccionamiento, la Contratista se encontraba incurso en alguna de las causales de impedimento. Al respecto, mediante el Acuerdo de Sala Plena N° 008-2021/TCE publicado el 10 de noviembre de 2021 en el Diario Oficial “El Peruano”, se dispuso que “la existencia del contrato en contrataciones a las que se refiere el literal a) del numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley, puede acreditarse mediante la recepción de la orden de compra o de servicio, o con otros documentos que evidencien la realización de otras actuaciones, siempre que estos medios probatorios permitan identificar de manera fehaciente que se trata de la contratación por la que se atribuye responsabilidad al proveedor”. (el resaltado es agregado). En tal contexto, ante la ausencia de una orden de compra o de servicio recibida por el proveedor denunciado, resulta posible verificar la relación contractual con otra documentación, como sería la relacionada al procedimiento de pago de la prestación contratada, facturas y recibos por honorarios emitidos por el proveedor, hasta la constancia de prestación que eventualmente emite la entidad para dar cuenta del cumplimiento de las obligaciones, incluyendo la conformidad del área usuaria y documentos de carácter financiero emitidos por las dependencias que intervienen en el flujo que finaliza con el pago al proveedor, entre otros; documentos que pueden ser valorados de manera individual o conjunta, según corresponda en cada caso. Página 6 de 9 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 Con relación al perfeccionamiento de la relación contractual entre la Entidad y la Contratista: 9. Teniendo en consideración lo anterior, en el presente caso, respecto del primer requisito, de la revisión del expediente administrativo y de la página web del SEACE se aprecia el registro de la Orden de Servicio N° 962-2022 -SUB GERENCIA DE ABASTECIMIENTO, emitida por la Entidad a favor del Contratista; conforme se reproduce a continuación: 10. Como puede observase, si bien la Orden de Servicio figura registrada en la plataforma del SEACE, dicho sistema no permite a este Colegiado verificar si aquella fue recibida por la Contratista, así como la oportunidad de la eventual recepción. Por otro lado, en el expediente tampoco obra documentación que permita corroborar, de forma indubitable, el vínculo contractual. 11. En atención a ello, a través del decreto del 24 de enero del 2025, se requirió a la Entidad, entre otros documentos, copia legible de la Orden de Servicio, así como copia de la documentación que acredite que incurrió en causal de impedimento. Además, mediante decreto del 18 de febrero de 2025, notificado a través del Toma Razón Electrónico del Tribunal , este Colegiado reiteró a la Entidad el requerimiento de copia legible de la Orden de Servicio, entre otros documentos que acrediten la relación contractual. 12. Sin embargo, hasta la fecha de emisión de la presente resolución, la Entidad no ha cumplido con remitir, dentro del plazo otorgado, la documentación requerida por este Tribunal, a través de los referidos decretos; por lo que, dicho incumplimiento deberá ser puesto en conocimiento del Titular de la Entidad y de su Órgano de Control Institucional para las acciones que estime pertinentes en el ámbito de sus 2 Cabe precisar que la clave de acceso al Toma Razón se brindó con la cédula de notificación del inicio del procedimiento administrativo sancionador, conforme se dejó constancia en la respectiva cédula. Página 7 de 9 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 competencias. 13. Resulta pertinente recordar que este Tribunal, a efectos de verificar la comisión de la infracción imputada, en primer término, debe identificar si se ha celebrado un contrato o, de ser el caso, si este se ha perfeccionado mediante una orden de servicio o de compra. 14. Por consiguiente, en el presente caso, de la verificación de la documentación que obra en el expediente, no se advierte algún elemento documental que, de modo fehaciente, permita identificar que el contrato fue perfeccionado a través de la Orden de Servicio, al no obrar siquiera copia del mencionado documento, ni la constancia de su recepción por parte de la Contratista, ni otra documentación que permita acreditar el vínculo contractual con la Entidad, no habiendo brindado esta última la información adicional que sea relevante para el análisis del presente extremo, pese a los requerimientos reiterados formulados por este Tribunal. Dicha omisión impide además a este Colegiado tener certeza sobre la oportunidad en que se perfeccionó el contrato, lo que resulta determinante para la verificación de la presunta comisión de la infracción. 15. En consecuencia, se concluye que, en el presente caso, no se cuenta con los elementos de convicción suficientes que acrediten que la Contratista ha incurrido en la infracción prevista en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley; por lo tanto, no corresponde atribuirle responsabilidad administrativa por la comisión de dicha infracción. 16. Ahora bien, en virtud de lo requerido por la Contratista con motivo de sus descargos, no corresponde acceder a la solicitud de acumulación formulada, por cuanto no se cumplen los supuestos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General – TUO de la Ley N.º 27444. En particular, no se verifica la concurrencia de elementos comunes entre los procedimientos, tales como identidad de partes, conexidad objetiva, que justifiquen su tramitación conjunta. En consecuencia, corresponde continuar con la tramitación independiente de los procedimientos administrativos involucrados. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal ponente Roy Nick Álvarez Chuquillanqui y la intervención del Vocal Christian Cesar Chocano Davis y del Vocal Jorge Alfredo Quispe Crovetto, atendiendo a la reconformación de la Quinta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025, publicada el Página 8 de 9 Tribunal de Contrataciones Públicas Resolución Nº 4057-2025-TCP- S5 23 del mismo mes y año en el Diario Oficial “El Peruano”, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 16 y 87 de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, y los artículos 18 y 19 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Decreto Supremo N° 067-2025-EF del 11 de abril de 2025; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad; LA SALA RESUELVE: 1. Declarar, bajo responsabilidad de la Entidad, NO HA LUGAR a la imposición de sanción contra la señora SORIA HERRERA MAYRA ISABEL (con R.U.C. N°10454533394), por su presunta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedida conforme a Ley, en el marco del contrato perfeccionado a través de la Orden de Servicio N° 962-2022-SUB GERENCIA DE ABASTECIMIENTO del 02 de marzo del 2022, emitida por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MANANTAY; por los fundamentos expuestos. 2. Poner la presente resolución en conocimiento del Titular de la Entidad y de su Órgano de Control Institucional, en atención a lo expuesto en su fundamento 12 para las acciones que correspondan. 3. Disponer el archivo definitivo del expediente. Regístrese, comuníquese y publíquese, ROY NICK ÁLVAREZ CHUQUILLANQUI JORGE ALFREDO QUISPE CROVETTO VOCAL DOCUMENTO FIRMADO VOCAL DIGITALMENTE DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE CHRISTIAN CÉSAR CHOCANO DAVIS PRESIDENTE DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE ss. Chocano Davis. Álvarez Chuquillanqui. Quispe Crovetto Página 9 de 9