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Documento regulatorio
Procedimiento administrativo sancionador seguido al proveedor José Luis Zabalaga Bustios, por supresunta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedido para ello,en el marco de ...
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Sumilla: “(…) la Orden de servicio fue emitida para regularizar el pago de servicios que se venían ejecutando con anterioridad a su emisión, lo cual no constituye un elemento que permita acreditar el vínculo contractual que originó la contratación que ha sido cuestionada en el presente caso, sino que aquel vínculo se produjo con anterioridad, en una oportunidad sobre la cual no se cuenta con la información correspondiente y que este Colegiado requiere para determinar el momento de la comisión de la infracción imputada, referida a contratar con el Estado estando impedido para ello”. Lima, 17 de marzo de 2026. VISTO en sesión del 17 de marzo de 2026, de la Sexta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, el Expediente N° 2952/2024.TCP, sobre el procedimiento administrativo sancionador seguido al proveedor José Luis Zabalaga Bustios, por su presunta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedido para ello, en el marco de la Orden de Servicio N° 210 del 3 de agosto de 2023; y atendiendo a lo siguiente:
Entidad, emitió la Orden de servicio N° 210, a favor del señor José Luis Zabalaga Bustios, en lo sucesivo el Proveedor, para la contratación del servicio de “Mantenimiento preventivo de instalaciones eléctricas”, por el monto de S/ 1 200 (mil doscientos con 00/100 soles), en adelante la Orden de servicio. Dicha contratación configuraba un supuesto excluido del ámbito de la normativa de contrataciones del Estado por ser el monto menor a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias (UIT), toda vez que, en la oportunidad en que se realizó, se encontraba vigente el Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 082-2019- EF, en adelante la Ley, y el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 344-2018-EF, en lo sucesivo el Reglamento.
presentado el 13 del mismo mes y año, ante la Mesa de Partes del Tribunal de Contrataciones del Estado -ahora Tribunal de Contrataciones Públicas- en adelante el Tribunal, la Entidad puso en conocimiento que, el Proveedor habría incurrido en infracción, al haber contratado con el Estado estando impedido para ello. Para tal efecto, adjuntó -entre otros- el Oficio N° D000638-2024-OSFCE-SIRE del 8 de marzo de 2024, y el Reporte N° 307-2024/DGR-SIRE del 29 de febrero del mismo año, a través del cual, la Subdirección de Identificación de Riesgos en Contrataciones Directas y Supuestos Excluidos del OSCE [ahora OECE], informó lo siguiente:
Elecciones (JNE), la señora Norma Soledad Zabalaga Bustios fue elegida como Regidora Distrital de Lloque, provincia de General Sánchez Cerro, región Moquegua, para el periodo 2023 al 2026; por lo tanto, se encontraba impedida de contratar con el Estado dentro del ámbito de su competencia territorial, durante el ejercicio del mencionado cargo, y hasta doce (12) meses después de haber concluido el mismo.
Zabalaga Bustios en su Declaración de Intereses de la Contraloría General de la República, se aprecia que el Proveedor sería su hermano. En consecuencia, éste último se encontraría impedido de contratar con el Estado, dentro del ámbito de competencia territorial de la señora Norma Soledad Zabalaga Bustios, durante el periodo en que ejerció el cargo de Regidor Distrital de Lloque, provincia de General Sánchez Cerro, región Moquegua, y hasta doce (12) meses después de haber concluido el mismo.
en la Ficha Única del Proveedor1, se identificó que la Entidad contrató con el Proveedor, quien sería hermano de la señora Norma Soledad Zabalaga Bustios [Regidora Distrital], aun cuando los impedimentos que estaban previstos en el numeral 11.1 del artículo 11 de la Ley, le habrían resultado aplicables. 1 La Ficha Única del Proveedor, que proporciona información relevante para conocer quiénes son los proveedores de las entidades públicas, su experiencia, desempeño y si se encuentran habilitados para contratar con el Estado, a través de una interfaz de usuario renovada.
que estuvo prevista en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.
presentado el 3 de junio del mismo año ante el Tribunal, la Dirección de Gestión de Riesgos del OSCE [ahora OECE] informó que, el Proveedor habría incurrido en la infracción referida a contratar con el Estado estando impedido para ello; y a fin de sustentar su comunicación remitió, entre otros, el Reporte N° 307-2024/DGR- SIRE antes mencionado.
administrativo sancionador al Proveedor por su presunta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedido para ello, al encontrarse inmerso en el supuesto de impedimento que estaba previsto en el literal h) en concordancia con el literal d) del numeral 11.1 del artículo 11 de la Ley, en el marco de la Orden de servicio; infracción que estuvo tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del
Para tal efecto, se le otorgó al Proveedor el plazo de diez (10) días hábiles, a fin de que formule sus descargos, bajo apercibimiento de resolver el procedimiento con la documentación obrante en autos.
Técnica del Tribunal verificó que, el Proveedor no se apersonó al presente procedimiento ni presentó sus descargos, a pesar de haber sido notificado el 26 de noviembre del mismo año, a través de la Casilla Electrónica; por lo que hizo efectivo el apercibimiento decretado de resolver el presente procedimiento con la documentación obrante en el expediente. Asimismo, se dispuso remitir el expediente a la Sexta Sala del Tribunal para que resuelva, siendo recibido el 17 de diciembre de 2025.
expediente administrativo, las fichas RENIEC de los señores Norma Soledad Zabalaga Bustios y José Luis Zabalaga Bustios, extraídas de la consulta en línea del
la presunta responsabilidad del Proveedor, por haber contratado con el Estado estando impedido para ello, en el marco de la contratación perfeccionada mediante la Orden de servicio; infracción que estuvo tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley. Naturaleza de la infracción.
establecía que se impondrá sanción administrativa a los proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra, cuando corresponda, incluso en los casos que se refiere el literal a) del artículo 5, entre otros, cuando contraten con el Estado estando en cualquiera de los supuestos de impedimento previstos en el artículo 11 de la Ley. En la misma línea, el referido artículo 11 de la Ley establecía que cualquiera que sea el régimen legal de contratación aplicable, están impedidos de ser participantes, postores, contratistas y/o subcontratistas, incluyendo las contrataciones a que se refiere el literal a) del artículo 5 de la mencionada Ley. Cabe precisar que, el literal a) del numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley establecía como un supuesto excluido del ámbito de aplicación de la Ley, pero sujeto a supervisión del OSCE lo siguiente: “Las contrataciones cuyos montos sean iguales o inferiores a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias, vigentes al momento de la transacción. Lo señalado en el presente literal no es aplicable a las contrataciones de bienes y servicios incluidos en el Catálogo Electrónico de Acuerdo Marco”. En ese orden de ideas, cabe advertir que el numeral 50.2 del artículo 50 de la Ley, señalaba que para los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5 de la Ley, sólo son aplicables las infracciones previstas en los literales c), i), j) y k) del mismo artículo. De acuerdo a lo expuesto, se tiene que la norma ha previsto que constituirá una conducta administrativa sancionable la comisión de las infracciones que se encontraban previstas en los literales c), i), j) y k) del numeral 50.1 del referido artículo, aun cuando el monto de la contratación sea menor o igual a ocho (8) UIT.
necesario e indispensable para la configuración de la infracción: i) el perfeccionamiento del contrato o de la orden de compra o de servicio; y, ii) que, al momento del perfeccionamiento de la relación contractual, el contratista esté incurso en alguno de los impedimentos establecidos en el artículo 11 de la misma Ley.
contrataciones del Estado ha consagrado como regla general, la posibilidad que toda persona natural o jurídica pueda participar en condiciones de igualdad en los procedimientos de selección2 que llevan a cabo las Entidades del Estado. No obstante, la libertad de participación de postores en condiciones de igualdad constituye a su vez, el presupuesto que sirve de fundamento para establecer restricciones a la libre concurrencia en los procedimientos de selección, en la medida que existen determinadas personas o funcionarios cuya participación en un procedimiento de selección podría afectar la transparencia, imparcialidad y libre competencia, debido a la naturaleza de sus atribuciones o por la condición que ostentan. En ese contexto, el artículo 11 de la Ley disponía una serie de impedimentos para 2 Ello en concordancia con los principios de libertad de concurrencia, igualdad de trato y competencia que se encontraban regulados en el artículo 2 de la Ley, como se observa a continuación:
los procesos de contratación que realicen, debiendo evitarse exigencias y formalidades costosas e innecesarias. Se encuentra prohibida la adopción de prácticas que limiten o afecten la libre concurrencia de proveedores.
sus ofertas, encontrándose prohibida la existencia de privilegios o ventajas y, en consecuencia, el trato discriminatorio manifiesto o encubierto. Este principio exige que no se traten de manera diferente situaciones que son similares y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica siempre que ese trato cuente con una justificación objetiva y razonable, favoreciendo el desarrollo de una competencia efectiva. (…)
condiciones de competencia efectiva y obtener la propuesta más ventajosa para satisfacer el interés público que subyace a la contratación. Se encuentra prohibida la adopción de prácticas que restrinjan o afecten la competencia.
participar en un procedimiento de selección y/o para contratar con el Estado, los cuales persiguen salvaguardar el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad de trato y competencia que deben prevalecer en dichos procedimientos que llevan a cabo las entidades.
subcontratista en las contrataciones que lleven a cabo las entidades, deben ser interpretados en forma restrictiva, no pudiendo ser aplicados por analogía a supuestos que no estén expresamente contemplados en la normativa de contrataciones del Estado; razón por la cual, deberá verificarse, en cada caso en particular, si existen elementos suficientes para determinar que alguno de los impedimentos taxativamente establecidos en el artículo 11 de la Ley, le sea de alcance a aquél proveedor que desee participar en procedimientos de selección o contratar con el Estado; o, de haberse materializado el perfeccionamiento contractual, si en dicha fecha aquél se encontraba con impedimento vigente para tal efecto.
relación contractual, el Proveedor se encontraba inmerso en el supuesto de impedimento que se le imputa. Configuración de la infracción
Proveedor, es necesario que se verifiquen dos requisitos: i) que se haya celebrado un contrato con una Entidad del Estado; y ii) que al momento de celebrarse y/o perfeccionarse el contrato, el proveedor se encuentre impedido conforme a Ley. Cabe precisar que, para las contrataciones por montos menores a 8 UIT, por estar excluidas de su ámbito de aplicación, aun cuando están sujetas a supervisión del OSCE, no son aplicables las disposiciones previstas en la Ley y el Reglamento respecto del procedimiento de perfeccionamiento del contrato. Por consiguiente, considerando la naturaleza de este tipo de contratación, para acreditar el perfeccionamiento de aquel, es necesario verificar la existencia de documentación suficiente que acredite la efectiva contratación y, además, que permita identificar si al momento de dicho perfeccionamiento, el Proveedor se encontraba incurso en alguna de las causales de impedimento.
Al respecto, mediante el Acuerdo de Sala Plena N° 008-2021/TCE3, se dispuso que “la existencia del contrato en contrataciones a las que se refiere el literal a) del numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley, puede acreditarse mediante la recepción de la orden de compra o de servicio, o con otros documentos que evidencien la realización de otras actuaciones, siempre que estos medios probatorios permitan identificar de manera fehaciente que se trata de la contratación por la que se atribuye responsabilidad al proveedor”. (El resaltado es agregado).
administrativo, la primera página de la Orden de servicio N° 210 del 3 de agosto de 2023, emitida por la Entidad a favor del Proveedor, para la contratación del servicio de “Mantenimiento preventivo de instalaciones eléctricas”, por el monto de S/ 1 200 (mil doscientos con 00/100 soles); según se observa: 3 Publicado el 10 de noviembre de 2021 en el Diario Oficial El Peruano.
notificación (y recepción) al Proveedor, dado que éste último consignó sus nombres y apellidos, así como su firma y huella; lo cierto es que, del contenido de la citada Orden [véase imagen del fundamento anterior], se desprende que la misma fue emitida estrictamente con la finalidad de regularizar la prestación de un servicio que se ejecutó con anterioridad a su emisión.
Dicha situación impide identificar con precisión el contrato del cual deriva la Orden de servicio cuestionada, así como establecer la fecha exacta en que dicho contrato se habría perfeccionado, aspecto que resulta determinante para analizar si, en ese momento, el Proveedor se encontraba o no impedido para contratar con el Estado.
regularizar la prestación de un servicio que se venía ejecutando con anterioridad a su emisión, aquella no constituye elemento que permita acreditar el vínculo contractual que originó la contratación que ha sido cuestionada en el presente caso, sino más bien evidencia que dicho vínculo se produjo con anterioridad a su emisión, en una oportunidad sobre la cual no se cuenta con la información correspondiente, y que este Colegiado requiere para determinar el momento de la comisión de la infracción imputada, referida a contratar con el Estado estando impedido para ello.
identificar los documentos que originaron el vínculo contractual del cual deriva la Orden de servicio objeto del presente procedimiento administrativo sancionador, ni la oportunidad en que se perfeccionó, elementos necesarios para determinar la responsabilidad por la infracción imputada.
comisión de la infracción imputada, en primer término, se debe identificar si se ha celebrado un contrato o, de ser el caso, si se ha perfeccionado una orden de servicio, y que, en dicho momento, el Proveedor se encontraba impedido de contratar con el Estado, situación que, en el presente caso, no resulta posible acreditar.
perfeccionamiento del contrato, así como la recepción o prestación del objeto de la Orden de servicio, corresponde la aplicación del principio de presunción de licitud, según lo establecido en el numeral 9 del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, en adelante el TUO de la LPAG.
tipo infractor objeto de análisis, no será posible determinar la responsabilidad administrativa del Proveedor, al no verificarse el encuadramiento del supuesto de hecho a la descripción legal del tipo infractor.
suficientes referidos a que el Proveedor haya perfeccionado una relación contractual con la Entidad mediante la Orden de servicio [primer supuesto de la infracción imputada]; por lo que no es posible continuar con el análisis de la infracción ni determinar responsabilidad administrativa del mencionado proveedor.
elementos de convicción suficientes que acrediten que el Proveedor hubiera incurrido en la infracción que estuvo prevista en el literal c) del numeral 50.1 del
infracción ni determinar responsabilidad administrativa.
comisión de la infracción que estuvo tipificada en el literal c) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.
correspondería a la regularización de la prestación de un servicio que ya se estaba ejecutando al momento de la emisión de la Orden de servicio, corresponde recordar a la Entidad que, en primer término, se realiza la contratación —mediante la emisión de la orden correspondiente o la suscripción del contrato—, para que luego los proveedores presten el servicio por el cual fueron contratados y, finalmente, se otorgue la conformidad de dicha prestación; por lo que actuar de otro modo implica una irregularidad en las actuaciones relativas a la contratación pública.
En esa medida, la situación advertida en el expediente administrativo sancionador, impiden verificar de manera objetiva la existencia del vínculo contractual y, en consecuencia, evaluar la imputación de responsabilidades en el marco de un procedimiento administrativo sancionador, lo que incide en la imposibilidad de emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.
Control Institucional de la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro4, los hechos descritos, a fin de que, en el ejercicio de sus competencias, adopten las acciones que estimen pertinentes. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Héctor Ricardo Morales González y la intervención de los vocales, Mariela Nereida Sifuentes Huamán y Jefferson Augusto Bocanegra Díaz, atendiendo a la conformación de la Sexta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025, publicada el mismo día, en el Diario Oficial “El Peruano”, y en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 16 de la Ley General de Contrataciones Públicas, Ley N° 32069, así como los artículos 19 y 20 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000002-2025-OECE- PRE del 22 de abril de 2025; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
ZABALAGA BUSTIOS con R.U.C. N° 10422882290, por su supuesta responsabilidad al haber contratado con el Estado estando impedido para ello, en el marco de la Orden de servicio N° 210 del 3 de agosto de 2023, emitida por la Municipalidad Distrital de Lloque; infracción que estuvo tipificada en el literal
Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019- EF, por los fundamentos expuestos. 4 Considerando que la Entidad no cuenta con Órgano de Control Institucional, y que la misma se encuentra ubicada en la provincia de General Sánchez Cerro.
Institucional de la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro, para que dispongan las acciones que resulten pertinentes en virtud de lo señalado en la fundamentación.
Regístrese, comuníquese y publíquese.