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Documento regulatorio
Solicitud de aplicación delprincipio de retroactividad benigna presentada por las empresas JJA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN S.A.C. y C.J.R CONTRATISTAS GENERALES S.A.C., integrantes delCONSORCIO FORTA...
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Sumilla: “(…) en los procedimientos administrativos sancionadores, como regla general, la norma aplicable es aquella que estaba vigente al momento de la comisión de la infracción y, como excepción, se admite la posibilidad de aplicar una nueva norma que ha entrado en vigencia con posterioridad a la comisión de la infracción, siempre que ésta resulte más beneficiosa para el administrado (…)” Lima, 25 de marzo de 2026 VISTO en sesión del 25 de marzo de 2026 de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas el Expediente N° 4267/2021.TCP, sobre solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna presentada por las empresas JJA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN S.A.C. y C.J.R CONTRATISTAS GENERALES S.A.C., integrantes del CONSORCIO FORTALEZA, respecto de la sanción de inhabilitación temporal que le fue impuesta mediante la Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 del 2 de abril de 2024, por las infracciones que estuvieron tipificadas en los literales j) e i) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley; y atendiendo a lo siguiente:
Tribunal de Contrataciones Públicas (antes Tribunal de Contrataciones del Estado), en adelante el Tribunal, sancionó a los integrantes del CONSORCIO FORTALEZA, empresas JJA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN S.A.C. y C.J.R CONTRATISTAS GENERALES S.A.C., en adelante los Recurrentes, con treinta y nueve (39) y treinta y seis (36) meses, respectivamente, de inhabilitación temporal en sus derechos de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o mantener Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado, por su responsabilidad al haber presentado documentación falsa e información inexacta a la Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento de Cajamarca S.A., en adelante la Entidad, en el marco del Concurso Público N° 02-2020-EPS SEDACAJ S.A, en adelante el procedimiento de selección. La Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 fue notificada al Recurrente, así como a la Entidad, el 2 de abril de 2024; en ambos casos, mediante su publicación en el Toma Razón Electrónico del OECE, conforme a lo establecido en la Directiva N° 008- 2012/OSCE/CD, Disposiciones que regulan la emisión de Decretos y Resoluciones y/o Acuerdos del Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificación, así como la programación de Audiencias y lectura de Expediente.
Partes Digital del Tribunal, la empresa JJA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN S.A.C. solicitó la aplicación del principio de retroactividad benigna y, en consecuencia, se reduzca la sanción impuesta en su contra mediante la Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 del 2 de abril de 2024, toda vez que la normativa vigente le resultaría más beneficiosa. Para dicho efecto, presentó los argumentos siguientes:
Públicas, en adelante la nueva Ley; mientras que su Reglamento, aprobado mediante D.S. N° 009-2025-EF, fue publicado el 22 de enero de 2025, en adelante el nuevo reglamento, habiendo entrado en vigencia el 22 de abril de 2025. Expresa que, con la nueva norma, el periodo de sanción de inhabilitación mínimo previsto respecto a la infracción de presentar documentos falsos o adulterados es de 24 meses, a diferencia del mínimo previsto con la ley vigente a la fecha de la comisión de la infracción el cual correspondía a 36 meses, señalando que este nuevo periodo de sanción de inhabilitación le resulta más favorable. ii) En atención a lo expuesto, solicita la reducción de la sanción impuesta por presentar documentación falsa y presentar información inexacta en atención al principio de retroactividad benigna, debido a que las sanciones actuales le resultan más beneficiosas.
Digital del Tribunal, la empresa C.J.R CONTRATISTAS GENERALES S.A.C., en los mismos términos que su consorciado, solicitó la aplicación del principio de retroactividad benigna y, en consecuencia, se reduzca la sanción impuesta en su contra mediante la Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 del 2 de abril de 2024, toda vez que la normativa vigente le resultaría más beneficiosa.
aplicación del principio de retroactividad benigna solicitada por el Recurrente.
formulada por los Recurrentes, respecto de la sanción de inhabilitación temporal que le fuera impuesta mediante la Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 del 2 de abril de 2024, respecto de sus derechos de participar en procesos de selección y contratar con el Estado, por la comisión de las infracciones que estuvieron tipificadas en los literales
Sobre el pedido de aplicación del principio de retroactividad benigna
establecido en el artículo 103 de la Constitución Política del Perú, la Ley desde su entrada en vigencia se aplica a las relaciones jurídicas existentes y no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal cuando favorece al reo. En este último caso, se ha previsto la posibilidad de aplicar retroactivamente una norma en materia penal siempre que dicha aplicación produzca una situación beneficiosa al reo.
Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, en adelante TUO de la LPAG, se ha contemplado el principio de irretroactividad, según el cual: “son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva
disposición”.Plena del 16 de mayo de 2025, adoptó el Acuerdo de Sala Plena N° 02-2025/TCP, en el que se señaló que el principio constitucional de retroactividad benigna, prevista en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG, es posible aplicar de manera retroactiva las disposiciones sancionadoras de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas y su Reglamento, así como aquellas que las modifiquen, que resulten más favorables al administrado en los procedimientos administrativos sancionadores de competencia del Tribunal de Contrataciones Públicas, sin que ello implique la aplicación de todas las disposiciones de una sola norma al caso concreto, sino únicamente de aquellas que resultan más favorables al administrado; criterio aplicable para expedientes sancionadores en trámite.
administrativos sancionadores, como regla general, la norma aplicable es aquella que estaba vigente al momento de la comisión de la infracción y, como excepción, se admite la posibilidad de aplicar una nueva norma que ha entrado en vigencia con posterioridad a la comisión de la infracción, siempre que ésta resulte más beneficiosa para el administrado. Ahora bien, el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG ha precisado en qué aspectos una nueva norma puede aplicarse retroactivamente por favorecer al presunto infractor o al infractor; así, el referido principio de irretroactividad establece que las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo tanto en lo referido a: i) la tipificación de la infracción, ii) la sanción, ii) los plazos de prescripción, aspectos que aplican inclusive respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
principio de retroactividad benigna, que el Tribunal reduzca la sanción de inhabilitación temporal impuesta en su contra a través de la Resolución N° 1100-2023- TCE-S4 del 2 de abril de 2024, por una sanción de veinticuatro 24 meses de inhabilitación temporal, conforme lo previsto en el literal d) del numeral 90.1 del
reevaluación de los hechos que ya fueron determinados, sino solo la comparación de la normativa que estuvo vigente a la fecha de determinada la sanción, con aquella posterior que sea más favorable, aplicando esta última en tanto le sea más favorable al administrado.
N° 1100-2023-TCE-S4, por la cual se impuso a los Recurrentes, una sanción de inhabilitación temporal por el período de treinta y nueve (39) meses a la empresa JJA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN S.A.C., vigente a partir del 10 de abril de 2024 hasta el 10 de julio de 2027, y de treinta y seis (36) meses a la empresa C.J.R CONTRATISTAS GENERALES S.A.C., vigente a partir del 10 de abril de 2024 hasta el 10 de abril de 2027, por haber incurrido en las infracciones que estuvieron tipificadas en los literales j) e i) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley, para mayor entendimiento se muestra el reporte del RNP donde se registra la sanción impuesta por el Tribunal: Empresa JJA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN S.A.C.
08/09/2021 07/12/2024 40 meses 2449-2016-TCE-S4 17/10/2016 TEMPORAL 18/01/2018 17/01/2018 36 meses 51-2018-TCE-S2 10/01/2018 TEMPORAL 10/04/2024 10/07/2027 39 meses 1100-2024-TCE-S4 02/04/2024 TEMPORAL Empresa C.J.R CONTRATISTAS GENERALES S.A.C.
19/06/2019 19/12/2019 6 meses 1568-2019-TCE-S4 11/06/2019 TEMPORAL 10/04/2024 10/04/2027 36 meses 1100-2024-TCE-S4 02/04/2024 TEMPORAL Nótese que la sanción cuya variación solicitan los Recurrentes, a la fecha, se encuentra en ejecución.
siguiente: “5.- Irretroactividad. - Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición”. (Resaltado agregado).
Ley, la infracción consistente en presentar documentos falsos o adulterados ante las Entidades se sancionaba con una inhabilitación temporal por un periodo no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses. Sin embargo, debe tenerse presente que el literal d) del numeral 90.1 del artículo 90 de la nueva Ley establece lo siguiente: “Artículo 90. Inhabilitación temporal 90.1. La sanción de inhabilitación temporal es impuesta en los siguientes supuestos: (…)
87 de la presente ley, la sanción por imponer no puede ser menor de veinticuatro meses ni mayor de sesenta meses”. (El resaltado y subrayado es agregado). Conforme puede apreciarse, respecto a la sanción impuesta al Recurrente por su responsabilidad al haber presentado documentación falsa ante la Entidad, la nueva ley establece una sanción de inhabilitación temporal por un periodo no menor de veinticuatro (24) meses ni mayor de sesenta (60) meses; es decir, el rango mínimo del periodo posible de sanción es menor al establecido en la Ley que estuvo vigente al momento de la comisión de la infracción: no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses.
Plena N° 02-2025/TCP, publicado el 22 de mayo de 2025, este Colegiado considera pertinente aplicar, en el presente caso, el literal d) del artículo 90 de la nueva Ley, por contener una disposición más favorable al administrado en lo referido al rango mínimo de la sanción de inhabilitación temporal que se impuso al Recurrente.
Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 del 2 de abril de 2024, goza de la presunción de validez conforme a lo dispuesto por el artículo 9 del TUO de la LPAG. En ese sentido, también resultan plenamente válidos y eficaces los efectos desplegados hasta la fecha, no existiendo ninguna medida judicial de carácter provisional o pronunciamiento que haya suspendido sus efectos o haya declarado su invalidez. Precisamente, partiendo de la premisa de que la sanción impuesta es válida y se encuentra vigente, es que ahora se analiza la posibilidad de sustituir determinados efectos de la misma.
En el mismo sentido, el tratadista Jaime Ossa Arbeláez sostiene que “cumpliéndose una pena impuesta por la administración surge el fenómeno de la favorabilidad ante la presencia de una normativa más benigna, ¿es dable que ella opere? Parece la más acertada con la filosofía del fenómeno que ella se cumpla de inmediato, así la satisfacción de la sanción no se hubiere agotado. Cosa diferente si las sanciones están consumadas, pues la revisión resulta improcedente”1. Igualmente, agrega que “si el proceso ya se había fallado y la sanción se cumplió no resulta posible disminuir la sanción, pues se cumplió conforme a las disposiciones entonces vigentes. Si se falló o decidió el proceso y la correspondiente providencia está en firme, pero no se ha cumplido la sanción, corresponde realizar un nuevo pronunciamiento administrativo a fin de ajustar la sanción a la nueva norma más favorable, en actuación debidamente motivada fundada justamente en la existencia de esa nueva norma más favorable, previa solicitud del interesado”2.
efecto el periodo de sanción que ya transcurrió, pues esa parte de la sanción ya consumada permanece invariable y no puede ser revertida, habida cuenta que se cumplió válidamente de acuerdo a las normas que estuvieron vigentes al momento de imponerse la sanción. Como se aprecia, en la doctrina se reconoce que es posible sustituir una sanción en ejecución, aplicando retroactivamente una nueva disposición sancionadora. Sin embargo, dicha sustitución no puede dejar sin efecto el periodo de sanción ya ejecutado, el mismo que transcurrió con base en un acto administrativo válido y de acuerdo a la normativa vigente al momento de imponerse.
decidió sancionar a los Recurrentes mediante la Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 del 2 de abril de 2024 consideró la sanción de treinta y nueve (39) y treinta y siete (37) meses en atención al concurso de infracciones cometidas por el Recurrente y de manera especial considerando el plazo mínimo de sanción respecto a la presentación de documentación falsa o adulterada establecida en el TUO de la Ley, a la fecha, al haberse reducido dicho mínimo, según el literal d) del numeral 90.1 del artículo 90 de la nueva Ley –veinticuatro (24) meses–, corresponde variar la sanción impuesta. 1 OSSA ARBELÁEZ, Jaime (2009). Derecho administrativo sancionador: una aproximación dogmática. Bogotá, Colombia. Legis Editores S.A. Segunda Edición, p.316. 2 Ibid. p. 317.
variar la sanción impuesta a los Recurrentes mediante la Resolución N° 1100-2023- TCE-S4 del 2 de abril de 2024. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Juan Carlos Cortez Tataje, y la intervención de los vocales Annie Elizabeth Pérez Gutiérrez y Erick Joel Mendoza Merino, atendiendo a la conformación de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en la Resolución N° D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025 publicada en esa misma fecha en el Diario Oficial “El Peruano”, y en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 16 de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, y los artículos 18 y 19 del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por Decreto Supremo N° 067-2025-EF publicado el 12 de abril de 2025 en el Diario Oficial “El Peruano”, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
CONSTRUCCIÓN S.A.C. (con R.U.C. N° 20477366334), integrante del CONSORCIO FORTALEZA, mediante la Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 del 2 de abril de 2024, de treinta y nueve (39) meses de inhabilitación temporal a veintinueve (29) meses de inhabilitación temporal; por los fundamentos expuestos.
GENERALES S.A.C. (con R.U.C. N° 20440494651), integrante del CONSORCIO FORTALEZA, mediante la Resolución N° 1100-2023-TCE-S4 del 2 de abril de 2024, de treinta y seis (36) meses de inhabilitación temporal a veintisiete (27) meses de inhabilitación temporal; por los fundamentos expuestos.
la sanción de inhabilitación temporal en el módulo informático correspondiente. Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss. Cortez Tataje. Pérez Gutiérrez. Mendoza Merino.