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Documento regulatorio
Solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna, solicitada por la empresa ICONSA S.A. respecto de la sanción impuesta por el Tribunal de Contrataciones Públicas, mediante la Resolu...
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Sumilla: “(…) la variación de la sanción no implica dejar sin efecto el periodo de sanción que ya transcurrió, pues esa parte de la sanción ya consumada permanece invariable y no puede ser revertida, habida cuenta que se cumplió válidamente de acuerdo a las normas que estuvieron vigentes al momento de imponerse la sanción”. Lima, 23 de marzo de 2026. VISTO en sesión del 23 de marzo de 2026, de la Sexta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, el Expediente N° 1284/2022.TCP, sobre la solicitud de aplicación del principio de retroactividad benigna, solicitada por la empresa ICONSA S.A. respecto de la sanción impuesta por el Tribunal de Contrataciones Públicas, mediante la Resolución N° 188-2023-TCE-S6 del 18 de enero de 2023, la cual fue confirmada mediante Resolución N° 818-2023-TCE-S6 del 16 de febrero de 2023.; y atendiendo a lo siguiente:
del Tribunal de Contrataciones del Estado (ahora Tribunal de Contrataciones Públicas), en lo sucesivo el Tribunal, sancionó a los proveedores Construyendo Infraestructura S.A.C. e Iconsa S.A., integrantes del Consorcio Casa de la Mujer, en adelante el Consorcio, con inhabilitación temporal en su derecho de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado por el período de treinta y nueve (39) meses y cuarenta (40) meses, respectivamente, por su responsabilidad al haber presentado documentación falsa e información inexacta en el marco de la Licitación Pública N° 007-2021- CS/MDSJL (Primera Convocatoria), en adelante el procedimiento de selección, convocado por la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, en lo sucesivo la Entidad, para la “Creación de la Casa de la Mujer en el distrito de San Juan de Lurigancho - Provincia de Lima - Departamento de Lima”; infracciones que estuvieron tipificadas en los literales i) y j) del numeral 50.1 el artículo 50 de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, modificada por el Decreto Legislativo N° 1444, en adelante la Ley.
Asimismo, a través de la Resolución N° 818-2023-TCE-S6 del 16 de febrero de 2023, se declararon infundados los recursos de reconsideración interpuestos por las empresas Iconsa S.A. y Construyendo Infraestructura S.A.C., contra la Resolución N° 0188-2023-TCE-S6 del 18 de enero de 2023. La sanción impuesta entró en vigencia a partir del día hábil siguiente de notificada la Resolución N° 818-2023-TCE-S6 del 16 de febrero de 2023, esto es, a partir del 17 de febrero de 2023, conforme se aprecia en la base de datos del Registro Nacional de Proveedores (RNP).
la empresa Iconsa S.A., en adelante, el Proveedor solicitó aplicación de retroactividad benigna de la sanción impuesta por Resolución N° 0188-2023-TCE- S6 de fecha 18 de enero de 2023, confirmada por Resolución N° 0818-2023-TCE- S6 de fecha 16 de febrero de 2023, bajo los siguientes términos:
responsabilidad al haber presentado, como parte de su oferta, documentación falsa e información inexacta, infracciones que estuvieron tipificadas en los literales i) y j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.
económico al Estado, calificando la conducta como gravedad relativa baja.
inhabilitación para este tipo de infracciones. En ese contexto, sostuvo que la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, vigente a la fecha de la solicitud, constituye una norma posterior más favorable, en la medida que:
meses.
Tribunal el presente expediente, a efectos de que evalúe la solicitud de aplicación de retroactividad benigna formulada por el Proveedor, siendo recibido el día siguiente.
retroactividad benigna, respecto de la sanción de inhabilitación temporal de cuarenta (40) meses impuesta contra el Proveedor mediante la Resolución N° 188- 2023-TCE-S6 del 18 de enero de 2023, confirmada por la Resolución N° 0818-2023- TCE S6 del 16 de febrero de 2023. Marco normativo referencial.
de Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS, en lo sucesivo el TUO de la LPAG establece, como parte del principio de irretroactividad, que son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Dicho principio determina que, en los procedimientos administrativos sancionadores, como regla general, la norma aplicable es aquella que se encontraba vigente al momento de la comisión de la infracción y, como excepción, se admite la posibilidad de aplicar una nueva norma que ha entrado en vigencia con posterioridad a la comisión de la infracción, siempre que esta resulte más beneficiosa para el administrado. Asimismo, la posibilidad de aplicar retroactivamente normas que no estuvieron vigentes al momento de la comisión de la infracción, depende de que el nuevo marco normativo represente un beneficio concreto para el administrado, no bastando simplemente comparar en abstracto los marcos normativos. Por tanto, si la nueva norma no reporta ningún beneficio a la situación del administrado, carece de objeto que se la aplique retroactivamente, dado que no es más favorable. Así, aunque en abstracto establezca disposiciones sancionadoras que puedan aparecer en términos generales como más benignas, lo que se requiere para la aplicación retroactiva de la nueva norma es que le reporte, de manera concreta, una consecuencia más ventajosa.
aspectos una nueva norma puede aplicarse retroactivamente para favorecer al presunto infractor o al infractor; así, como parte del referido principio de irretroactividad, se establece que las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en lo referido a la tipificación de la infracción, a la sanción, sus plazos de prescripción, e incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición. Sobre la solicitud de aplicación de retroactividad benigna, respecto de la infracción consistente en presentar documentación falsa o adulterada y/o información inexacta
reduciendo los supuestos sancionables y exigiendo una mayor carga probatoria para la configuración de dichas infracciones. En ese sentido, señala que la sanción impuesta resulta materialmente más gravosa que la prevista en el marco normativo actual, el cual además reduce los plazos para el ejercicio de la potestad sancionadora, por lo que corresponde la aplicación del principio de retroactividad benigna.
alegado por el Proveedor, cabe precisar que, en el caso objeto de análisis, en la Resolución N° 188-2023-TCE-S6 del 18 de enero de 2023, confirmada por la Resolución N° 818-2023-TCE-S6 del 16 de febrero de 2023, se verificó la existencia de un concurso de infracciones, al haberse configurado las infracciones consistentes en presentar información inexacta [con inhabilitación temporal no menor de tres (3) meses ni mayor de treinta y seis (36) meses], y en presentar documentación falsa [sancionada con inhabilitación temporal no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses]. Por tanto, conforme a lo que estuvo establecido en el artículo 266 del Reglamento que estuvo vigente al momento de la comisión de las infracciones, se determinó que correspondía aplicar la sanción que resulte mayor, es decir, aquella correspondiente a esta última infracción. Por lo tanto, al analizar la solicitud planteada por el Proveedor, esta Sala se abocará a revisar el rango de inhabilitación temporal aplicable solo a la infracción por la presentación de documentos falsos a la Entidad.
que estuvo vigente al momento de la comisión de la infracción consistente en presentar documentos falsos o adulterados, la sanción de inhabilitación temporal es por un periodo no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses. Sin embargo, debe tenerse presente que el literal d) del numeral 90.1 del artículo 90 de la Ley vigente establece lo siguiente: “Artículo 90. Inhabilitación temporal 90.1. La sanción de inhabilitación temporal es impuesta en los siguientes supuestos: (…)
87.1 del artículo 87 de la presente ley, la sanción por imponer no puede ser menor de veinticuatro meses ni mayor de sesenta meses. (…)”. (El resaltado es agregado)
50 de la Ley y del literal d) del numeral 90.1 del artículo 90 de la Ley vigente, se advierten las siguientes diferencias:
“Artículo 50. Infracciones y sanciones “Artículo 90. Inhabilitación temporal administrativas (…) 90.1. La sanción de inhabilitación temporal es impuesta en los siguientes supuestos: 50.4 Las sanciones que aplica el Tribunal de (…) Contrataciones del Estado, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales por la d) Por la comisión de la infracción prevista en misma infracción, son: el literal m) del párrafo 87.1 del artículo 87 (…) de la presente ley, la sanción por imponer no puede ser menor de veinticuatro meses ni
infracción prevista en el literal j), esta inhabilitación es no menor de treinta y seis (…)” (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses. (…)” (El resaltado y subrayado es agregado). Conforme puede apreciarse, respecto a la sanción impuesta al Proveedor por su responsabilidad al haber presentado documentación falsa ante la Entidad, la Ley vigente establece una sanción de inhabilitación temporal por un periodo no menor de veinticuatro (24) meses ni mayor de sesenta (60) meses, es decir, el rango mínimo de sanción es menor al establecido en la Ley que estuvo vigente al momento de la comisión de la infracción [treinta y seis (36) meses y sesenta (60) meses].
benigna, en lo referido al rango mínimo de sanción de inhabilitación temporal, corresponde la aplicación de la norma más beneficiosa para el Proveedor, es decir, la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, por lo que, resulta procedente que se sustituya el rango mínimo de sanción del nuevo marco normativo a la sanción de inhabilitación temporal que se encuentra en ejecución. Asimismo, cabe señalar que la sanción impuesta por este Tribunal mediante la Resolución N° 188-2023-TCE-S6 del 18 de enero de 2023, confirmada por la Resolución N° 818-2023-TCE-S6 del 16 de febrero de 2023, goza de la presunción de validez conforme a lo dispuesto por el artículo 9 del TUO de la LPAG. En ese sentido, también resultan plenamente válidos y eficaces los efectos desplegados hasta la fecha, no existiendo ninguna medida judicial de carácter provisional o pronunciamiento que haya suspendido sus efectos o haya declarado su invalidez. Precisamente, partiendo de la premisa de que la sanción impuesta es válida y se encuentra vigente, es que ahora se analiza la posibilidad de sustituir determinados efectos de la misma.
sin efecto el periodo de sanción que ya transcurrió, pues esa parte de la sanción ya consumada permanece invariable y no puede ser revertida, habida cuenta que se cumplió válidamente de acuerdo a las normas que estuvieron vigentes al momento de imponerse la sanción. En el mismo sentido, el tratadista Jaime Ossa Arbeláez sostiene que “cumpliéndose una pena impuesta por la administración surge el fenómeno de la favorabilidad ante la presencia de una normativa más benigna, ¿es dable que ella opere? Parece la más acertada con la filosofía del fenómeno que ella se cumpla de inmediato, así la satisfacción de la sanción no se hubiere agotado. Cosa diferente si las sanciones están consumadas, pues la revisión resulta improcedente”1. Igualmente, agrega que “si el proceso ya se había fallado y la sanción se cumplió no resulta posible disminuir la sanción, pues se cumplió conforme a las disposiciones entonces vigentes. Si se falló o decidió el proceso y la correspondiente providencia está en firme pero no se ha cumplido la sanción, corresponde realizar un nuevo pronunciamiento administrativo a fin de ajustar la sanción a la nueva norma más favorable, en actuación debidamente motivada fundada justamente en la existencia de esa nueva norma más favorable, previa solicitud del interesado”2. Como se aprecia, en la doctrina se reconoce que es posible sustituir una sanción en ejecución, aplicando retroactivamente una nueva disposición sancionadora. Sin embargo, dicha sustitución no puede dejar sin efecto el periodo de sanción ya ejecutado, el mismo que transcurrió con base en un acto administrativo válido y de acuerdo a la normativa vigente al momento de imponerse. 1 OSSA ARBELÁEZ, Jaime (2009). Derecho administrativo sancionador: una aproximación dogmática. Bogotá, Colombia. Legis Editores S.A. Segunda Edición, p.316. 2 Ibid. p. 317.
inhabilitación temporal no sólo tiene por efecto la ejecución de dicha sanción, sino también la generación de antecedentes, como consecuencia de la sanción impuesta. Recordemos que los antecedentes de las sanciones impuestas a un proveedor, son considerados tanto para computar una eventual sanción de inhabilitación definitiva, como para graduar otras eventuales sanciones que, en lo sucesivo, podrían imponerse a aquél. En ambos casos, los antecedentes de sanción producen consecuencias directas en cuanto a la situación jurídica de los proveedores. Por consiguiente, la sustitución de una sanción, además de tener efectos respecto a la parte de la sanción que aún está pendiente de ejecución, también implica variar los antecedentes que genera, teniendo en cuenta que de corresponder que se reduzca la sanción, al margen que no pueda dejarse sin efecto el periodo ya ejecutado, sí se puede sustituir los antecedentes que genera la sanción, toda vez que dicha sustitución es favorable a la situación jurídica de los proveedores. En esa medida, si bien se puede sustituir una sanción impuesta a un proveedor con la finalidad de reducir el periodo de sanción registrado como parte de sus
antecedentes, siempre que así corresponda de acuerdo al análisis de cada caso enconcreto, lo cierto es que dicha sustitución de sanción no desvirtúa ni pone en cuestionamiento la validez del periodo de sanción ya ejecutado, ni de los efectos que produjo la inhabilitación durante su ejecución. Graduación de la sanción
aplicación de la retroactividad benigna, se deben considerar los siguientes criterios, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del Reglamento vigente:
documentación falsa o adulterada e información inexacta, en las que ha incurrido el Proveedor, vulneran los principios de presunción de veracidad e integridad, los cuales deben regir todos los actos vinculados a las contrataciones públicas. Dichos principios, junto a la fe pública, constituyen bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues constituyen los pilares de las relaciones suscitadas entre la Administración Pública y los administrados.
posible determinar la intencionalidad del Proveedor respecto a la presentación de documentación falsa e información inexacta, se evidencia una conducta negligente de su parte, al no haber constatado la veracidad de los documentos e información proporcionados en el marco del procedimiento de selección antes de su presentación ante la Entidad.
de documentación falsa e información inexacta le permitió al Consorcio, del cual formó parte el Proveedor, cumplir con las exigencias previstas para que su oferta fuera admitida y calificada, sobre la base de la afectación del principio de presunción de veracidad.
el expediente, no se advierte documento alguno por el cual el Proveedor haya reconocido su responsabilidad en la comisión de las infracciones.
de la base de datos del Registro Nacional de Proveedores (RNP), además de la sanción impuesta por el Tribunal mediante la Resolución N° 188-2023-TCE-S6 del 18 de enero de 2023, confirmada por la Resolución N° 818-2023-TCE-S6 del 16 de febrero de 2023, el Proveedor cuenta con el siguiente antecedente de sanción administrativa impuesta por el Tribunal: Inicio de Fin de Fecha de Periodo Resolución Observación TIPO inhabilitación inhabilitación. Resolución EL 23.04.2010
27/10/2015 27/12/2018 38 2467-2015-
17/02/2023 17/06/2026 40 818-2023-
administrativo sancionador y presentó sus descargos.
Proveedores (RNP), no se aprecia que el Proveedor cuente con multas impagas.
Contrataciones Públicas, corresponde variar la sanción impuesta al Proveedor mediante la Resolución N° 188-2023-TCE-S6 del 18 de enero de 2023, confirmada por la Resolución N° 818-2023-TCE-S6 del 16 de febrero de 2023, reduciéndola de cuarenta (40) meses a veintiocho (28) meses de inhabilitación temporal para efectos de los antecedentes respectivos, recalcando que ello no afecta ni la validez ni la eficacia del periodo de inhabilitación temporal ya transcurrido, salvo para efectos de los antecedentes que queden registrados, conforme a lo ya expuesto. Finalmente, considerando que el periodo de inhabilitación se inició 17 de febrero de 2023, corresponde tener por cumplida la sanción impuesta al Proveedor. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Héctor Ricardo Morales González y la intervención de los vocales, Mariela Nereida Sifuentes Huamán y Jefferson Augusto Bocanegra Díaz, atendiendo a la conformación de la Sexta Sala del Tribunal de Contrataciones Públicas, según lo dispuesto en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000006-2025-OECE-PRE del 23 de abril de 2025, publicada el mismo día, en el Diario Oficial “El Peruano”, y en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 16 de la Ley General de Contrataciones Públicas, Ley N° 32069, así como los artículos 19 y 20 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del OECE, aprobado por la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° D000002- 2025-OECE-PRE del 22 de abril de 2025; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
N° 20101361137), integrante del Consorcio Casa de la Mujer, mediante la Resolución N° 188-2023-TCE-S6 del 18 de enero de 2023, confirmada por la Resolución N° 818-2023-TCE-S6 del 16 de febrero de 2023, de cuarenta (40) meses de inhabilitación temporal a veintiocho (28) meses de inhabilitación temporal; los cuales, a la fecha, ya se han cumplido, conforme a los fundamentos expuestos.
Tribunal de Contrataciones Públicas, realice las coordinaciones respectivas, para que se registre la sustitución del periodo de la sanción de inhabilitación temporal en el módulo informático correspondiente, a fin de que así quede consignado para los efectos de los antecedentes registrados en relación al administrado indicado en el numeral anterior. Regístrese, comuníquese y publíquese.