Opinión N° D000014-2025-OSCE-DTN

Expediente N° 12319 ni D t o e c g u SOLICITANTE : Dirección Regional d e Transportes y Comunicaciones de San Martín d d a di r o t n e m e e Gobierno Regional San Martín d l el c o r t c u ó m n ASUNTO : Alcance de la definición de “ruta crítica” e ci n o

REFERENCIA : F

N o o r r m m u a l t a iv ri a o d S e / N C o d n e t r f a e t c a h c a io n e . s E d N e E l . E s t a d o – . Consultas sobre la a al y o t o d a m rif t u d d aí r o ml a ti gi e

• ANTECEDENTES al n e

rif ) s( n e e t Mediante los documentos de la referencia, el Sr. Elí Guerrero Loayza, Director Regional de m e Transportes y Comunicaciones del Gobierno Regional de San Martín formula una consulta que s( a m l v C e o r n sa tr a s ta o c b i r o e n e e s l d a e l l c E an st c a e d o d . e la definición de ruta crítica en el marco de la normativa de e d ) e d a e s n L al r e Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas que e v N y absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y alcance de la cifi r 2° normativa de contrataciones del Estado, planteadas en términos genéricos y vinculadas entre sí, d a 6 2 a 9 s n i ) n d h e a l c a e r r t í a c l u u l s o i ó n a d a e s l u a n L to e s y c d o e n c C re o t n o t s r a o t a e c s i p o e n c e í s f i d c e o l s , E d s e ta c d o o n , f a o p rm ro i b d a a d d a c a o n tr a lo v é d s i s d p e u l e a s t L o e p y o N r e ° l li t er a l s h d , y modificada por el Decreto Legislativo N° 1444; así como por el numeral 3 del acápite II del p t t F e Anexo N° 2 de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 344-2018-EF y sus /: s m ri modificatorias. p p y s rif. s r e C E ne n c e e sa se ri am se e n n ti t d e o a , si l t a u s a c c ió o n n c p l a u r s t i i o c n u e la s r a d l e g un la a . presente opinión no se encuentran vinculadas a m o g. D s

• CONSULTA Y ANÁLISIS b gi

Para efectos de la presente opinión se entenderá por: / e el a w s

• “Ley” a la aprobada mediante Ley N°32069, Ley de General de Contrataciones Públicas

/ b e v R a e y sus modificatorias1, vigente a partir del 22 de abril de 2025. d a dil m al g o e

• “Reglamento” al aprobado mediante D.S. N°009-2025-EF, Reglamento de la Ley h x. r n o t

General de Contrataciones Públicas, vigente a partir del 22 de abril de 2025. l m t o m y d Dicho lo anterior, corresponde señalar que las consultas formuladas son las siguientes: cifi a t r o ai s L . a 1 Modificada por la Ley N°32103 “Ley que aprueba créditos suplementarios para el financiamiento de mayores gastos asociados a la Reactivación Económica y dicta otras medidas”; por la Ley N°32185 “Ley de Presupuesto de Sector Público para el Año Fiscal 2025”; y por la Ley N°32187 “Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2025”. Pág. 1 de 5 1.1 “La regulación prevista en el Reglamento de la Ley 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, aprobado por Decreto Supremo N°009-2025-EF ha instituido la posibilidad de conversión de actividades o partidas que no forman parte de la ruta crítica inicial puedan volverse críticas ¿Cuáles son las condiciones y el procedimiento para tal transfiguración?” (sic) 1.1.1 En primer lugar, debe indicarse que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley, los contratos públicos son acuerdos celebrados entre una entidad contratante y un proveedor, con el fin de asumir obligaciones recíprocas para abastecer a la Entidad contratante de bienes, servicios y obras. ni D t o g e u c di r o t n e m e e obra; y (ii) aquella atribuida a la Entidad, consistente en efectuar un pago a modo de d l el m n e ci n o Ahora, dado que el aprovisionamiento de los bienes, servicios y obras se encuentran y o t m rif v d i e n te c r u m la i d n o a s d o c o e n n m el et t a ie s m y p o f , i n l e o s s p co ú n b t l r ic a o to s s q p u ú e b l t i i c e o n s e n c u q e u n e ta n c o c n o s n e g u u n ir s p e l a e z n o u d n e e m je o c m uc e i n ó t n o t u a al d o d a contractual que expresa la oportunidad en que debe ser satisfecho el interés público. d ml a e 1.1.2 Formuladas estas ideas preliminares, corresponde anotar que la ejecución de una obra es al n e una prestación especialmente compleja, pues los trabajos conducentes a la obtención del rif ) s( n e e t resultado (la obra) requieren la integración de diversos recursos como materiales, m e equipamiento, expediente técnico, mano de obra y dirección técnica. Por tal razón, resulta s( a m l p d r e o m pi a o n d e e ra l o e s x u h s a o u s s t d iv e a e , s a ta f c in la d se e d q e u p e r s e e s t p a u ci e ó d n a q g u a e r a la n t s i e z c a u r e q n u c e i a l a d e o b e r s a to s s e t r e a n b c a u jo en s t s r e e p li r s o t g a r p am ar e a e d ) e d a la entrega dentro del plazo estipulado. e s n L al r e e v N y Reconociendo esta realidad, el Reglamento ha establecido que los contratos de ejecución cifi r 2° de obra deben contar con determinados instrumentos técnicos de programación y control d a 6 2 a 9 d u e n a p l r a u z t o a , c si r e ít n i d ca o . u no de ellos el Programa de Ejecución de Obra, el cual debe contar con s h d , p t t F e De acuerdo con el Anexo N°1 “Definiciones” del Reglamento, el Programa de Ejecución /: s m ri se define como “la secuencia lógica de actividades de una obra o consultoría de obra, que p p y s incluye plazos, hitos clave, recursos necesarios, así como los permisos y licencias rif. s r e C r r p e u la q ta n u i e f c r ic i r d a ít a c ic s ió . a n E , p s p t u e r d e p i v e r i n o o d g s o r u a s m e te m a n p t p o l r e o d a p e r o l r a e c l e io n C n ti r a d i t a u ic d n a a c l o v n P is t a r ió a th n ta c n M l t a e e r ” t a h o d d e l ( a C s P fe M ch ) as u p o ro tr g o r a m m é a t d o a d s o y d la e o

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a m D s o d a b gi Si esta definición se adecúa al contexto de la ejecución de una obra, se tiene que el / e el a w s a e d entro del plazo previsto. o d a dil e m al g En esa misma línea, MONTOYA VALLECILLA al referirse a la programación de las x. r n t h o o a b ct r i a v s i d s a e d ñ e a s l a e “ n E n el la ti e p m ro p g o r a y m s a e c ió d n e te d r e m o in b a ra n s f s e e c h r a e s a li e z s a p e u c n íf i o c r a d s e n p a a m ra ie n s t u o e s j e e c c u u e c n i c ó i n a . l L d a e l m t d o m y asignación de estas fechas tiene como objetivo lograr que se cumpla con lo establecido en cifi a la etapa de planificación (…) la programación, por ende, es la creación de gráficos, tabla o t r y esquemas que indiquen los tiempos de iniciación y de finalización de todas y cada una s ai de las tareas y subtareas del proyecto”2 a L . 2 Montoya Vallecilla, Jorge Olmedo (2023). Planeación, Programación y Control de Obras de Construcción. Alpha Editorial. Bogotá. Pag. 201. Pág. 2 de 5 La programación de obra entonces implica que se determine el inicio y fin de cada una de las actividades que la componen, así como, la secuencia lógica entre ellas, para garantizar que la obra culmine dentro del plazo que se hubiese estimado. Ahora bien, dentro de este conjunto de actividades establecidas debe poder determinarse una cadena de ellas que, individualmente consideradas no pueden dilatarse más allá del tiempo establecido en la programación, pues de lo contrario se afecta el plazo total previsto: la ruta crítica. La ruta crítica en la programación de una obra es definida por MONTOYA VALLECILLA como “el recorrido en la ejecución de las actividades que agrupa el conjunto de tareas ni D t o que no se pueden retrasar, porque afecta el proyecto completo (…) es una secuencia de g e u c e e d l el Como se aprecia, en el contexto de la programación de una obra, la ruta crítica comprende c o r t c u ó m n un conjunto de actividades concatenadas que no pueden retrasarse (actividades críticas), e ci n o pues de darse el caso, se retrasa la finalización del proyecto completo. y o t m rif 1.1.3 El Anexo N°1 del Reglamento define la ruta crítica en los siguientes términos: “es la t u a al d o d a s v e a c r u ia e c n i c ó i n a a p fe r c o t g a r e a l m p a la d z a o t d o e t al a d c e ti v e i j d e a cu d c e i s ó n d e d f e i l n c id o a m s p o e n n e n e t l e . p L r a o s g a ra c m tiv a i d d a e d es e j q e u c e u c n i o ó n fo r c m u a ya n d ml a e parte de la ruta crítica inicial pueden volverse críticas”. al n e rif ) s( n e e t Como se aprecia, la definición de ruta crítica contemplada en el reglamento, aplicada a la m e ejecución de una obra es similar a la indicada en los numerales precedentes. Se trata de una s( a m l c la a d f e in n a a l i c z u a y c o ió s n e s d l e a b t o o n d e a s l s a o n o b a r q a u . e N lla o s o a b c s ti t v a i n d t a e d , e d s e q l u a e d a e l f r i e n t i r c a i s ó a n r s c e i t g a e d n a e r s a e n p u u n e a d t e a r d d e a d n u z c a i r e n

• e d

) e d a además- que, al lado de estas actividades críticas, existen otras que no son críticas. e s n L al e v r N y e En el marco de la programación de una obra, las actividades no críticas son aquellas cuya cifi r 2° ejecución puede retrasarse e, independientemente de que afecten o no a las actividades a 2 d 6 a 9 s a u pr b o s p ig ia u d ie o n i t n e d s i , c n ar o q a u f e e l c a t s a n p a e rt l i d p a l s a z n o o t c o r t í a ti l c a d s e s o ej n e c a u qu ci e ó ll n a s d q e u e la c u o e b n r t a a ; n d c e o n a h h í o , lg q u u r e a . r esulte s h d , p t t F e Al respecto, MATTOS Y VALDERRAMA definen la holgura en los siguientes términos: /: s m ri “Plazo que la actividad se puede retrasar, afectando o no a sus sucesoras, pero sin afectar p p a / y s a el final del proyecto”3 rif. s r e C o

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a m D s o d a cifi t que las segundas no cuentan con esta o, dicho de otra manera, cuenta con holgura cero. b gi / e el a w s a e t e e n n l g a a s n p c a o rt m id o a s e f n e o c t c o r í u t n ic a a u s. m ento de la duración o retraso tanto en las partidas críticas como d a dil m al g o e

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h o A la n s t p e a e rt l i l d o a , s s i c u rí n ti c h a e s c h se o g p e ro n d er u a c r e á d in e e m vi a ta n b e l r e a m d e ir n e t c e t a u n u a n ta a r u d m an en za to e d n e e l l a p d la u z r o ac t i o ó t n a l o , e r n e t c ra a s m o b e io n l m t o m y d es posible que el hecho aumente la duración o retrase solamente partidas no críticas; en cifi a este último caso, este aumento de la duración o retraso, en la medida que no supere la o t r holgura con la que cuenta dicha partida no crítica no afectará el plazo total de ejecución. s ai a L . 3 Mattos, Aldo y Valderrama, Fernando (2019). Métodos de Planificación y Control de Obras. Editorial Reverté. Barcelona. Pág 118. Pág. 3 de 5 No obstante, puede ocurrir que el hecho sobreviniente aumente la duración o retrase la partida, inicialmente considerada como no crítica, hasta superar su holgura, en ese caso, dicha partida no crítica se convertirá en partida crítica y se afectará el plazo total de la obra de manera proporcional a la superación de la holgura. Esta situación de hecho es precisamente la que reconoce el Reglamento. 1.1.5 Ahora, una cuestión distinta es la consecuencia jurídica que se deriva de la verificación de la conversión de una partida no crítica en crítica. De este modo, si se sobrepasa la holgura prevista para la partida inicialmente no crítica afectando el plazo total previsto por una causa no imputable al contratista (por ejemplo, porque la Entidad ordenó la ejecución ni D t o de mayores metrados de esta partida no crítica, ocurrió una demora en la absolución de una g e u c e e d l el En cambio, si por causa imputable al contratista, al momento del cálculo de las c o r t c u ó m n valorizaciones acumuladas, se sobrepasa la holgura prevista para la partida inicialmente no e ci n o c a d r r e í t t í i c e c u j a l e o c a u fe c c i ó t a n d n e d l d o R e e e g l o l b p a r l m a a z e o n q t u o to e t , a e c l l o p s n u r t e p e v m e i r s p v t l i o e s , o r e l a n o t r o d a n e c c n e e a l s e r , r á a d l c a e i ó p a n r c e u s d e e e n rd ta o t c r a i c ó b o n a n j d o l e o s u e n q s u n ta e u b e l g v e a o c r i p d a r n o o t i g p c r o e a r m e e a l l t u a al y o t d o d a m rif c c u u m ad p e l r i n m o i e d n e t o i n d c e i d l e a n c o i b a r s a . C de a n b t e r o a n d o e t l a r p l a a q z u o í p q r u e e v is e t l o , n u d m eb e i r e a n l d o 0 7 a . n o t d a e r l e a s r t t e í c h u e lo c h o 0 7 en d e e l l d ml a e Reglamento establece expresamente que el nuevo programa de ejecución solo se toma en al n e cuenta para el control de los avances físicos reprogramados de la obra y no para el análisis rif ) s( n e e t de la afectación de la ruta crítica con fines de trámite de ampliaciones de plazo, para cuyo m e caso se considera el último calendario actualizado. s( a m l Adicionalmente, si se sobrepasa la holgura prevista para la partida inicialmente no crítica e d ) e d a afectando el plazo total programado por causa imputable al contratista, y se verifica el e s n L al vencimiento del plazo de ejecución, se aplicará al contratista la penalidad por mora e v r N y e correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 120 del Reglamento. cifi r 2° a 2 d 6 a 9

• C ONCLUSIONES

s h d , 1.1 En el marco de la programación de una obra, las actividades no críticas son aquellas p t t F e cuya ejecución puede retrasarse e, independientemente de que afecten o no a las /: s m ri actividades subsiguientes, no afectan el plazo total de ejecución de la obra; de ahí, p p y s que resulte apropiado indicar que las partidas no críticas son aquellas que cuentan rif. s r e C c on holgura. a m 1.2 Si un hecho produce de manera directa un aumento de la duración o retraso en las o g. D s partidas críticas se generará inevitablemente una tardanza en el plazo total, en b gi cambio es posible que el hecho aumente la duración o retrase solamente partidas no / e el a w s c n r o í t s i u ca p s e ; r e e n la e h st o e l g ú u lt r i a m c o o c n a l s a o q , u e e st c e u a e u n m ta e d n i t c o h d a e p l a a r t d i u d r a a n c o ió c n r í o t i r c e a t r n a o s o s , e e a n f e la c t m ar e á d e i l d p a l q a u zo e / b e v R a e total de ejecución. d a dil m al g o e 1.3 Puede ocurrir que el hecho sobreviniente aumente la duración o retrase la partida, h x. r n o t inicialmente considerada como no crítica, hasta superar su holgura, en ese caso, l m t o m y dicha partida no crítica se convertirá en partida crítica y se afectará el plazo total de d cifi a t o r s ai 4 El referido dispositivo indica lo siguiente: “(…) en caso de retraso injustificado, en los avances parciales, cuando el a L . supervisor verifique que la valorización acumulada ejecutada sea menor al 80% de la valorización acumulada programada o exista atraso en la ruta crítica al momento de realizada dicha valorización, ordena la presentación de un nuevo programa de ejecución que contemple la aceleración de trabajos que garantice el cumplimiento de la obra dentro del plazo previsto, anotando este hecho en el cuaderno de incidencias (…)” Pág. 4 de 5 la obra de manera proporcional a la superación de la holgura. Esta situación de hecho es reconocida por el Reglamento. 1.4 Si se sobrepasa la holgura prevista para la partida inicialmente no crítica afectando el plazo total previsto por una causa no imputable al contratista (por ejemplo, porque la Entidad ordenó la ejecución de mayores metrados de esta partida no crítica, ocurrió una demora en la absolución de una consulta, etc.) se justificará -previa solicitud del contratista- la aprobación de una ampliación de plazo, de acuerdo con el numeral 198.1 del artículo 198 del Reglamento. ni D t o 1.5 Si por causa imputable al contratista, al momento del cálculo de las valorizaciones g e u c a a c fe u c m ta u n l d ad o a e s l , s p e l a s z o o b r t e o p ta a l s a p l r a e v h i o s l t g o u , r e a n p to r n ev ce is s t , a d p e a r a a c l u a e r p d a o rt i c d o a n i n lo ic i e a s l t m ab e l n e t c e i d n o o c p r o ít r i c e a l d d a di r o t n e m e e artículo 207 del Reglamento5, el supervisor ordenará la presentación de un nuevo d l el programa de ejecución de obra que contemple la aceleración de trabajos que u c o ó r t c m n garantice el cumplimiento de la obra dentro del plazo previsto, debiendo anotar este e ci n o hecho en el cuaderno de incidencias. Cabe anotar aquí que el numeral 207.4 del y o t m rif a e r je tí c c u u c l i o ó n 2 07 so d lo e l s R e eg t l o a m m a e nt e o n e c st u a e b n l t e a c e p e a x ra p re e s l a m c e o n n t t e r o q l ue d e e l l n o u s ev a o v a p n r c o e g s r a f m ís a i c d o e s t u a al d o d a r f e in p e r s o g d r e a m tr a á d m o i s te d e d e la a o m b p ra li a y c n io o n p e a s r d a e e l p a la n z á o li , s i p s a d ra e l c a u y af o e c c t a a s c o i ó s n e d c e o l n a s i r d u e ta ra c r e í l t i ú c l a t i c m o o n d aí r o ml a ti gi e calendario actualizado. al n e rif ) s( n e e t 1.6 Si se sobrepasa la holgura prevista para la partida inicialmente no crítica afectando m e e v l e n p c l i a m zo ie n t t o o t a d l el p r p o la g z ra o m d a e d e o j ec p u o c r ió c n a , u s s e a a i p m li p c u a t r a á b a le l c a o l n t c ra o t n is tr t a a t i l s a t a p , e n y a l s id e a d v e p r o if r i c m a o r e a l d ) s( a d a m l correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 120 del e e Reglamento. e s n L al r e e v N y Jesús María, 10 de marzo de 2025 cifi r 2° a 2 d 6 a 9 Firmado por : n e s h d , t e p t F

PATRICIA MERCEDES SEMINARIO ZAVALA /:

s m ri Directora Técnico Normativa p p y s DIRECCIÓN TÉCNICO NORMATIVA rif. s r e C m t a cifi o g. D s b gi / e el a w s / b e v R a e d a dil m al g o e l m t o m y d cifi t a o r 5 El referido dispositivo indica lo siguiente: “(…) en caso de retraso injustificado, en los avances parciales, ai s cuando el supervisor verifique que la valorización acumulada ejecutada sea menor al 80% de la L . a valorización acumulada programada o exista atraso en la ruta crítica al momento de realizada dicha valorización, ordena la presentación de un nuevo programa de ejecución que contemple la aceleración de trabajos que garantice el cumplimiento de la obra dentro del plazo previsto, anotando este hecho en el cuaderno de incidencias (…)” Pág. 5 de 5