Opinión N° 059-2024/DTN

Dirección Técnico Normativa Opinión Expediente Nº 136619 OPINIÓN Nº 059-2024/DTN Solicitante: Seguro Social de Salud- EsSalud Asunto: Intervención económica de la obra Referencia: Formato S/N de fecha 01.OCT.2024 – Consultas sobre la Normativa de Contrataciones del Estado.

• ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el señor Alejandro Trejo Maguiña, Gerente Central de Asesoría Jurídica del Seguro Social de Salud- ESSALUD, formula consultas referidas a la intervención económica de la obra, en el marco de lo dispuesto por la normativa de contrataciones del Estado. Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad con lo dispuesto por el literal n) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada a través de la Ley N° 30225 y modificada por el Decreto Legislativo N° 1444, así como por el numeral 3 del acápite II del Anexo N° 2 de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 344-2018-EF y sus modificatorias. En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.

• CONSULTAS Y ANÁLISIS

Para efectos de la presente opinión se entenderá por:

• “Ley” a la aprobada mediante Ley N° 30225 y sus modificatorias (en adelante, la “Ley”).
• “Reglamento” al aprobado mediante el Decreto Supremo N° 344-2018-EFy sus

modificatorias1 (en adelante, el “Reglamento”).

• “Directiva” a la Directiva N°013-2019-OSCE/CD2 “Intervención económica de la obra”.

Precisado lo anterior, corresponde anotar que las consultas formuladas son las siguientes: 2.1. “Si en la cuenta mancomunada aperturada con ocasión de la intervención económica de la obra, corresponde incluir al concepto “saldo de los adelantos de materiales o insumos pendientes de amortizar”, como parte del concepto “cualquier otro concepto que se genere con posterioridad a la intervención económica de la obra” (Sic). 1 Realizadas mediante Decreto Supremo N° 377-2019-EF, vigente desde el 15 de diciembre de 2019; Decreto Supremo N° 168-2020-EF, vigente desde el 01 de julio de 2020; Decreto Supremo N° 250-2020-EF, vigente desde el 05 de setiembre de 2020; Decreto Supremo N° 162-2021-EF, vigente desde el 12 de julio de 2021; Decreto Supremo N° 234- 2022-EF, vigente desde el 28 de octubre de 2022; Decreto Supremo N° 308-2022-EF, vigente desde el 24 de diciembre de 2022; Decreto Supremo N° 167-2023, vigente desde el 05 de agosto de 2023; y Decreto Supremo N° 051-2024-EF, vigente desde el 14 de abril de 2024. 2 Aprobada mediante Resolución N°183-2019-OSCE/PRE.

2.1.1. En principio, debe indicarse que, en el marco de la normativa de contrataciones del Estado, la “Intervención Económica de la obra” constituye una medida que permite a las Entidades participar directamente en el manejo económico de una obra, con la finalidad de culminar la ejecución de los trabajos, sin llegar al extremo de resolver el contrato. Para tales efectos, el numeral 7.3 de la Directiva N°013-2019-OSCE/CD “Intervención económica de la obra” (en adelante, “la Directiva”), establece lo siguiente: “7.3.1 Si el contratista acepta la intervención, la Entidad contratante solicita a la Dirección General de Tesoro Público del Ministerio de Economía y Finanzas, la apertura de una cuenta corriente mancomunada con el contratista en el Banco de la Nación o apertura dicha cuenta en otras Entidades del sistema financiero, de ser el caso, en un plazo no mayor de tres (03) días hábiles siguientes de recibida la aceptación del contratista. 7.3.2 Los fondos de la cuenta mancomunada están constituidos por:

• Las valorizaciones aprobadas pendientes de pago.
• Aquellos que provengan de las valorizaciones de avance de obra aprobadas y de cualquier

otro concepto que se generen posterior a la intervención económica de la obra.

• Saldo de adelantos directos pendientes de amortizar a la fecha de la última valorización

aprobada”. (El énfasis es agregado). Como se aprecia, una vez que el contratista acepta la intervención económica de la obra, la Entidad solicita la apertura de una cuenta corriente mancomunada con el contratista a fin de ejercer de manera conjunta la administración financiera del contrato, debiendo depositarse en dicha cuenta mancomunada aquellos conceptos a los que se refiere el numeral 7.3.2 de la Directiva. Asimismo, es pertinente indicar que el numeral 7.3.5 de la Directiva precisa que: “Del fondo de intervención constituido en la cuenta corriente mancomunada se pagarán los siguientes conceptos: mano de obra, materiales, transporte, arrendamiento de maquinaria y equipos, subcontratistas, locadores de servicios, impuestos, gastos generales variables, y demás gastos, siempre que estén directamente relacionados con la ejecución de la obra, quedando a favor del contratista el saldo resultante luego de la liquidación de la obra. Para dicho efecto, el contratista presenta ante la Entidad los comprobantes de pago, planillas y demás documentos sustentatorios, los cuales serán verificados y aprobados por el interventor, previo al pago”. Como se advierte, de los fondos constituidos en la cuenta corriente mancomunada, la Entidad efectuará el pago de los conceptos directamente relacionados con la ejecución de la obra, para lo cual previamente el contratista deberá presentar la documentación sustentatoria, ejerciéndose de esta forma el control financiero de la obra durante la intervención. Siendo así, se puede afirmar que la cuenta corriente mancomunada se apertura con el único propósito de permitir que la Entidad y el contratista controlen conjuntamente los recursos financieros de la obra, a fin de garantizar que estos sean utilizados para la culminación de los trabajos. 2.1.2 Ahora bien, como se indicó, el numeral 7.3.2 de la Directiva establece que los fondos de la cuenta corriente mancomunada originada por la intervención económica de la obra, están constituidos por: (i) las valorizaciones aprobadas pendientes de pago, (ii) los fondos que provengan de las valorizaciones de avance de obra aprobadas y de cualquier otro concepto que se generen posterior a la intervención económica de la obra, y (iii) el saldo de adelantos directos pendientes de amortizar a la fecha de la última valorización aprobada. Así, una vez que se ha intervenido económicamente la obra, tanto la Entidad como el contratista -según corresponda a cada uno- deben depositar en la cuenta corriente mancomunada los conceptos establecidos en el numeral 7.3.2 de la Directiva. No obstante, es importante considerar que, al momento de la intervención, podrían existir conceptos distintos a los indicados en el referido numeral, como, por ejemplo, los adelantos de materiales e insumos otorgados al contratista que estén pendientes de amortizar. Sobre este último punto, debe tenerse presente que conforme al artículo 182 del Reglamento, los adelantos de materiales e insumos tienen por finalidad que los contratistas dispongan de los materiales e insumos necesarios para la ejecución de la obra en la oportunidad señalada en el calendario de adquisición de materiales e insumos. En relación con los referidos adelantos de materiales e insumos, cabe mencionar que, al momento de la intervención económica de la obra, es posible que el contratista ya hubiese utilizado el monto entregado, adquiriendo los materiales e insumos requeridos para la ejecución de la obra; incluso, es posible que estos se encuentren ya en el lugar donde se efectúan los trabajos físicos. Considerando esta eventualidad, el numeral 7.3.2 de la Directiva no exige que los adelantos antes mencionados deban ser depositados en la cuenta mancomunada habilitada con ocasión de la intervención. En consecuencia, de conformidad con lo establecido en el numeral 7.3.2 de la Directiva, en el marco de una obra bajo intervención económica, el contratista no tiene la obligación de depositar a la cuenta corriente mancomunada los adelantos de materiales e insumos que estén pendientes de amortizar al momento de la intervención. 2.1.3 Por otra parte, a propósito de la consulta formulada, es pertinente reiterar que el numeral 7.3.2 de la Directiva establece que los fondos de la cuenta mancomunada también se encuentran constituidos por “Aquellos que provengan de las valorizaciones de avance de obra aprobadas y de cualquier otro concepto que se generen posterior a la intervención económica de la obra”. (El énfasis es agregado). Como se puede apreciar, la cuenta corriente mancomunada incorpora aquellos fondos que deriven de cualquier otro concepto generado con posterioridad a la intervención económica de la obra. Ahora bien, es preciso anotar que en una obra bajo condiciones de “no intervención”, el contratista puede solicitar a la Entidad la entrega de adelantos de materiales e insumos; posteriormente, luego de evaluar dicha solicitud, la Entidad podrá otorgarlos directamente al contratista, observando para tales efectos los plazos indicados en los documentos del procedimiento de selección, así como el calendario de adquisición de materiales e insumos3. A diferencia de lo descrito, en una obra que se ejecuta bajo intervención económica, si bien el contratista -de manera posterior a esta- puede solicitar la entrega de adelantos de materiales e insumos, una vez que la Entidad determine que procede otorgar dichos adelantos, estos deberán ser depositados a la cuenta corriente mancomunada, pues constituyen fondos derivados de un concepto que se ha generado con posterioridad a la intervención. Cabe precisar que una vez que los adelantos sean depositados en dicha cuenta, estos podrán ser usados para adquirir los materiales e insumos requeridos para la ejecución de la obra. 3 De acuerdo con el artículo 182 del Reglamento: “182.1. La Entidad establece en los documentos del procedimiento de selección el plazo en el cual el contratista solicita el adelanto, así como el plazo en el cual se entrega el adelanto, con la finalidad que el contratista pueda disponer de los materiales, insumos, equipamiento y mobiliario, en la oportunidad prevista en el calendario de adquisición de materiales e insumos. 182.2. Las solicitudes de adelantos para materiales, insumos, equipamiento y mobiliario se realizan una vez iniciado el plazo de ejecución contractual, teniendo en consideración el calendario de adquisición de materiales e insumos presentado por el contratista y los plazos establecidos en los documentos del procedimiento de selección para entregar dichos adelantos.” (El subrayado es agregado).

En consideración a las ideas expuestas, se puede concluir que los fondos de la cuenta corriente mancomunada habilitada por la intervención económica de la obra, se encuentran constituidos también por los adelantos de materiales e insumos otorgados al contratista con posterioridad a la intervención, conforme a lo dispuesto por el literal b) del numeral 7.3.2 de la Directiva. 2.1.4 Finalmente, es pertinente desarrollar el manejo de las amortizaciones que correspondan a los adelantos de materiales e insumos otorgados con posterioridad a la intervención económica de la obra. Para tal efecto, es necesario exponer las siguientes ideas preliminares. En primer término, debe indicarse que el numeral 183.2 del artículo 183 del Reglamento establece que “La amortización del adelanto para materiales, insumos, equipamiento y mobiliario se realiza de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 011-79-VC y sus modificatorias, ampliatorias y complementarias." Al respecto, el artículo 3 del Decreto Supremo N° 022-80-VC4 precisa que "La amortización de los adelantos específicos para materiales, se efectuará en las valorizaciones que correspondan, en un monto igual al material utilizado en ellas, afectado por la relación entre el Índice Unificado del elemento representativo objeto del adelanto y el que tuvo a la fecha del Presupuesto base." (El énfasis es agregado). De esta manera, la amortización de los adelantos otorgados para la adquisición de materiales e insumos debe realizarse una vez que estos (materiales e insumos) hayan sido utilizados y valorizados en la ejecución de la obra, debiendo efectuarse la referida amortización en las valorizaciones que correspondan y por un monto que represente el material utilizado en la valorización correspondiente, afectado por la relación entre el Índice Unificado del elemento representativo objeto del adelanto y el que tuvo a la fecha del Presupuesto base5. Así pues, las amortizaciones de los adelantos de materiales e insumos se efectúan en las valorizaciones de obra. Este mecanismo consiste en que la Entidad aplica un descuento, en cada valorización, de un monto que represente el material utilizado en la valorización correspondiente, el cual se ajusta conforme a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Supremo N°022-80-VC. 2.1.5 Precisado lo anterior, corresponde recordar que, en una obra bajo intervención económica, la Entidad y el contratista ejercen la administración financiera de la obra a través de una cuenta corriente mancomunada, la cual se encuentra habilitada con la finalidad de que ambos controlen conjuntamente los recursos financieros que estén exclusivamente destinados al pago de conceptos directamente vinculados con la ejecución de la obra (como, por ejemplo, mano de obra, materiales, transporte, arrendamiento de maquinaria y equipos, entre otros). Ahora bien, en el contexto de una obra intervenida económicamente, si bien los adelantos de materiales e insumos otorgados con posterioridad a la intervención son depositados en la cuenta corriente mancomunada, es preciso recalcar que las amortizaciones que correspondan a dichos adelantos no se abonan en la referida cuenta. Sobre este último punto, es pertinente reiterar que las amortizaciones de adelantos de materiales e insumos constituyen descuentos que efectúa la Entidad en cada valorización de obra, a fin de “recuperar” de manera progresiva el monto correspondiente a los adelantos de materiales e insumos otorgados al contratista. 4 El artículo 4 del Decreto Supremo N° 022-80-VC derogó el inciso d) del párrafo D) del artículo 7 del Decreto Supremo N° 011-79-VC. 5 En concordancia con el criterio de la Opinión N° 150-2016/DTN.

Bajo esta premisa, se puede afirmar que las amortizaciones que correspondan a los adelantos de materiales e insumos otorgados con posterioridad a la intervención, no forman parte de la cuenta corriente mancomunada, dado que esta se encuentra habilitada únicamente para administrar los recursos financieros que estén destinados a la ejecución de la obra. Por consiguiente, las amortizaciones que correspondan a los adelantos de materiales e insumos otorgados con posterioridad a la intervención económica de la obra, no forman parte de la cuenta corriente mancomunada; siendo así, las referidas amortizaciones deben ser efectuadas conforme a lo indicado en el numeral 2.1.4 de la presente opinión. Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que, puede darse el caso de que existan adelantos de materiales e insumos que hubiesen sido entregados de manera previa a la intervención económica, y que deban amortizarse con posterioridad a esta. En este escenario, en consideración con lo expuesto en el presente numeral, dichas amortizaciones tampoco forman parte de la cuenta corriente mancomunada. 2.2. “Si cuándo en el numeral 7.4.3 se hace referencia a que la garantía por adelantos debe mantenerse vigente según lo previsto en el artículo 153 del Reglamento, se refiere tanto a la garantía por adelanto directo, como a la garantía que se puede presentar por adelanto de materiales o insumos”. (Sic). 2.2.1. De manera previa, debe indicarse que de conformidad con el artículo 153 del Reglamento, la Entidad solo puede entregar los adelantos de materiales e insumos contra la presentación de una garantía emitida por idéntico monto. Cabe precisar que esta garantía tiene la finalidad de salvaguardar la amortización total del adelanto otorgado por la Entidad. Al respecto, el numeral 153.4 del referido precepto precisa que “Tratándose de los adelantos de materiales, la garantía se mantiene vigente hasta la utilización de los materiales o insumos a satisfacción de la Entidad, pudiendo reducirse de manera proporcional de acuerdo con el desarrollo respectivo”. (El subrayado es agregado). Como se aprecia, en el marco de la normativa de contrataciones del Estado, la Entidad solo puede entregar los adelantos de materiales e insumos contra la presentación de una garantía por idéntico monto, siendo obligación del contratista mantener vigente dicha garantía hasta la utilización de los materiales o insumos a satisfacción de la Entidad, pudiendo reducirse de manera proporcional de acuerdo con el desarrollo respectivo. 2.2.2 Ahora bien, corresponde reiterar que conforme al numeral 204.1 del artículo 204 del Reglamento, la intervención económica de la obra no deja al contratista al margen de su participación contractual, y sus obligaciones correspondientes. Así pues, el numeral 7.4.3 de la Directiva establece que “Es obligación del contratista mantener vigente la garantía de fiel cumplimiento por el plazo que dure la intervención hasta el consentimiento de la liquidación del contrato. Tratándose de la garantía por adelantos, ésta debe mantenerse vigente según lo previsto en el artículo 153 del Reglamento”. (El énfasis es agregado). Como se aprecia, la citada disposición establece que el contratista tiene la obligación de mantener vigente la “garantía por adelantos” conforme a lo previsto en el artículo 153 del Reglamento, sin hacer distinción sobre el tipo de adelanto al que se refiere. En tal medida, se infiere que esta disposición aplica tanto a las garantías por adelantos directos como a las garantías por adelantos de materiales e insumos.

• CONCLUSIONES

3.1 De conformidad con lo establecido en el numeral 7.3.2 de la Directiva N°013-2019-OSCE/CD, en el marco de una obra bajo intervención económica, el contratista no tiene la obligación de depositar a la cuenta corriente mancomunada los adelantos de materiales e insumos que estén pendientes de amortizar al momento de la intervención. 3.2. Las amortizaciones que correspondan a los adelantos de materiales e insumos otorgados con posterioridad a la intervención económica de la obra, no forman parte de la cuenta corriente mancomunada, siendo así, las referidas amortizaciones deben ser efectuadas conforme a lo indicado en el numeral 2.1.4 de la presente opinión. 3.3 Es posible que existan adelantos de materiales e insumos que hubiesen sido entregados de manera previa a la intervención económica, y que deban amortizarse con posterioridad a esta. En este escenario, en consideración con lo expuesto en el numeral 2.1.5 de la presente opinión, dichas amortizaciones tampoco forman parte de la cuenta corriente mancomunada. 3.4 El numeral 7.4.3 de la Directiva N°013-2019-OSCE/CD establece que el contratista tiene la obligación de mantener vigente la “garantía por adelantos” conforme a lo previsto en el artículo 153 del Reglamento, sin hacer distinción sobre el tipo de adelanto al que se refiere. En tal medida, se infiere que esta disposición aplica tanto a las garantías por adelantos directos como a las garantías por adelantos de materiales e insumos. Jesús María, 26 de noviembre de 2024

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa SSV.